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Le citoyen : la raison d'être de toute administration publique

FORUM « Une charte pour un véritable droit de cité » - Un projet de la ligue des droits et libertés du Saguenay-Lac-Saint-Jean

M^e Lucie Lavoie, avocate
Adjointe à la Protectrice du citoyen

Saguenay-Lac-Saint-Jean
28 avril 2004

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Introduction

Je suis très heureuse de l'occasion que vous m'offrez d'apporter ma contribution à la réflexion entourant l'éventuelle adoption d'une charte des droits des citoyens et citoyennes. D'entrée de jeu, je me permets une remarque préliminaire sur le nom projeté pour le document. Personnellement, je préfère parler de déclaration, de contrat social, d'entente ou de pacte. Je crains qu'à la longue une trop grande utilisation du mot « charte » n'en vienne à banaliser notre magnifique charte des droits et libertés de la personne. Ceci étant dit, je suis cependant très favorable à l'inscription dans un document à valeur très importante d'une déclaration des droits des citoyens et citoyennes.

Vous le savez sans doute, le Protecteur du citoyen n'a pas droit de regard sur les municipalités. Mais que ce soit au niveau fédéral, provincial ou municipal, un gouvernement se doit de respecter certains paramètres dans ses relations avec ses administrés. Ces paramètres vont bien au-delà des normes législatives ou réglementaires. Elles font appel à la notion même de citoyenneté dans un contexte démocratique. Les élus sont les représentants de ces citoyens et de ce fait, l'indispensable administration bureaucratique qui organise au quotidien les services à la population, doivent se rappeler que leur seule raison d'être demeure le citoyen. J'ai trop souvent vu des fonctionnaires et des gestionnaires se conduire au contraire comme s'ils existaient pour eux-mêmes et que les citoyens devaient s'adapter aux programmes conçus pour eux. C'est ainsi que l'on voit apparaître des formulaires parfois si complexes qu'ils deviennent quasi-impossible à compléter sans faire appel à un expert.

Depuis plusieurs années, le Protecteur du citoyen réfléchit sur les principes et valeurs qui doivent guider une administration publique dans ses rapports avec les citoyens. Cette réflexion l'a amené, il y a une dizaine d'années, à proposer ce qu'il a appelé son « Pacte social ». Ce document dont vous pourrez prendre copie contient 56 règles simples qui expliquent concrètement comment une administration doit agir pour respecter les droits et la dignité des citoyens. Depuis, le Pacte social a inspiré entre autres la Loi sur la Justice administrative.

1 LES PRISMES UTILISÉS DANS LA CONCEPTION DU PACTE SOCIAL

Dans l'élaboration du pacte, nous avons notamment pris en compte ce que nous avons considéré être la vraie vie d'une loi, les facteurs de dérespon­sabilisation de l'Administration, la nécessaire harmonisation des programmes gouvernementaux, la condition du citoyen face aux pouvoirs publics et les attentes des citoyens.

1.1 La vraie vie d'une loi réside dans les pouvoirs de l'Administration

En effet, c'est sous la responsabilité de l'Administration que vont s'élaborer les normes, procédures, directives, pratiques administratives et manuels d'interprétation et d'application de lois et règlements; il s'agit, en quelque sorte, des modes d'emploi des lois. C'est ce que l'on peut appeler « la face cachée » de la loi.

La conception de ces instruments est confiée aux administrations parce que la division des tâches et l'expertise l'exigent; et le pouvoir administratif est d'autant plus réel que ces outils sont complexes, utilisent parfois la technologie et ne sont souvent compris que par un groupe restreint d'initiés.

Mais cette étape cruciale de l'implantation des lois et règlements évacue en partie le processus démocratique. En effet, la population et les élus peuvent difficilement exercer un contrôle a priori sur l'élaboration de ces modes d'emploi. C'est donc la transparence même du pouvoir administratif qui est mise en cause.

Avec ces outils, c'est la « face cachée » de la loi qui régit alors les rapports entre les services publics et les administrés. Or ces outils induisent quotidiennement les décisions administratives qui affectent les citoyens. Si le citoyen n'est pas satisfait, il exerce les recours judiciaires ou administratifs qui s'imposent. Mais encore faut-il qu'il connaisse ses droits et ses recours; encore faut-il qu'il ne renonce pas à questionner ou à contester les décisions qui lui sont défavorables. Dans la réalité, bien des citoyens ne se prévalent pas de leurs droits devant une décision négative de l'Administration. En ce domaine, la transparence de l'Administration a donc aussi ses limites. Le processus bureaucratique l'emporte parfois sur le processus démocratique. Il me fallait alors tenter de rejoindre la « face cachée » de la loi. Nous avons pensé qu'un Pacte social pourrait donner aux administrateurs un outil de réflexion, un mode d'emploi dans la conception et l'application des normes et des procédures administratives.

Mais notre réflexion a aussi été alimentée par le prisme de l'imputabilité des services publics.

1.2 L'imputabilité de l'Administration et les facteurs de déresponsabilisation

Dans nos sociétés occidentales, les élus et les administrateurs tentent, depuis des décennies, d'améliorer les services publics.

La reddition de compte des administrateurs, leur imputabilité est devenue une préoccupation des élus. De plus en plus, les hauts fonctionnaires sont conviés à répondre aux questions des élus. Mais, là encore, les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances. Le langage ésotérique et bureaucratique, la spécialisation des composantes de l'Administration, le manque d'expertise pointue des élus du peuple, le syndrome du « comment » qui évacue le « pourquoi », sont autant de facteurs qui font de la reddition de compte un exercice qui est loin d'être pleinement comptable.

La cause réside en partie dans l'organisation et le fonctionnement de l'Administration. En effet, plusieurs facteurs intrinsèques de l'Administration produisent des effets non voulus. Voici quelques exemples:

• Ainsi, la division des tâches peut avoir un effet neutralisant sur la recherche de solution. L'affaire d'un citoyen est souvent morcelée entre des classes d'experts, sans coordination réelle. Cette compartimentation génère des délais, ne favorise pas la jonction des spécialités et dilue les responsabilités. Que dire d'une Administration, fautive de l'implantation manquée d'un programme gouvernemental, lorsque celle-ci vous répond ultimement que les ratés proviennent d'un algorithme du logiciel informatique? Qui est responsable puisque tout le monde est responsable?
• Ainsi, la multiplicité des paliers hiérarchiques peut également déresponsabiliser les fonctionnaires qui ?uvrent à la base. Ceux qui sont en contact avec les citoyens ont beaucoup à dire sur les causes de dysfonctionnement des programmes et sur la perte des droits. Qui les écoute? Quels mécanismes leur permettent de faire monter leurs constatations et leurs solutions?

1.3 Des programmes gouvernementaux qui se côtoient sans se parler

Au Protecteur du citoyen, nous sommes situés dans un lieu privilégié pour observer l'application des lois; cet observatoire nous permet de faire des liens entre les programmes gouvernementaux. Dans plusieurs cas, nous intervenons pour harmoniser des programmes conçus et gérés dans des organisations gouvernementales différentes et parfois des paliers gouvernementaux différents. Pensons aux matières gouvernementales et citons en exemple la protection des rives et des cours d'eau. Le citoyen ne sait plus qui écouter, le ministère de l'Environnement, la Société des parcs et de la Faune, sa municipalité? Les normes y sont souvent construites et appliquées de manière indépendante.

1.4 Le citoyen et l'État : David et Goliath

Autre prisme d'analyse : il est devenu évident que les citoyens sont captifs du monopole que représente l'État ou une municipalité; certains vivent une situation de vulnérabilité; parfois sont-ils craintifs ou sont généralement mal informés de leurs droits.

1.4.1 Le citoyen est captif du monopole d'État

Dans tous les domaines d'activité où un gouvernement gère des droits ou des avantages, l'individu est captif et, dans bien des secteurs, il fait face à des monopoles.

En soi, ce n'est pas mauvais de faire affaires avec des agences gouvernementales, mais le danger est latent : les administrations, parce qu'elles ne connaissent pas la concurrence, la compétition, risquent de faire peu de cas du service à la clientèle : la tendance est trop souvent d'agir unilatéralement ou de se satisfaire des systèmes qu'elles ont créés et qu'elles jugent efficaces, sans avoir l'occasion de s'interroger sérieusement sur le respect des lois et sur la qualité de leurs services.

1.4.2 Le citoyen est souvent vulnérable

Le citoyen est souvent démuni devant l'appareil gigantesque et tout puissant d'un gouvernement. Qui peut se payer aujourd'hui les services d'un professionnel pour faire valoir ses droits? Tous ne bénéficient pas de l'aide juridique, du soutien d'un syndicat ou d'un organisme de défense des droits. L'État ou la municipalité qui défend ses propres droits ou conteste une réclamation, dispose de moyens financiers, d'experts, d'avocats, d'administrateurs, d'un arsenal de moyens qui n'ont rien de comparable à ceux du simple citoyen ou de la petite ou moyenne entreprise.

Le citoyen se sent donc souvent dans un état de vulnérabilité associé à un sentiment d'infériorité.

1.4.3 Le citoyen est mal informé ou ne comprend pas

En plus d'être captif, parfois vulnérable ou souvent craintif, le citoyen n'est pas toujours informé; il ne comprend généralement pas les rouages et les normes de l'Administration.

Le déséquilibre résultant du monopole de l'État peut parfois générer des injustices, des abus de pouvoirs et des violations de droits fondamentaux. Par le Pacte social, nous avons cherché à faire contrepoids à ce monopole, pour le bénéfice des citoyens, mais aussi pour favoriser le dialogue et la communication avec l'Administration.

1.5 Les attentes des citoyens à l'égard des services publics

Nous avons aussi utilisé un autre prisme d'analyse : à travers les requêtes et en surveillant l'actualité, nous avons tenté d'identifier les attentes légitimes des citoyens. Les citoyens demandent à leur gouvernement, fut-il municipal, d'être véritablement à leur service, d'être juste, d'administrer de manière responsable, de faire preuve de transparence et d'exprimer une vision.

1.5.1 Des pouvoirs publics au service des citoyens

Les citoyens s'attendent donc à être considérés comme des créanciers, mais aussi comme l'ultime autorité des fonctionnaires, par le truchement des élus.

Si le citoyen doit recourir à un professionnel pour remplir sa déclaration de revenus devenue trop complexe, il a l'impression d'être au service de l'État. Ce sentiment est aussi partagé par les gens d'affaires qui voient la multiplicité des permis et la complexité des formalités comme une lourdeur bureaucratique qui réduit d'autant leur efficacité et leurs profits.

Les citoyens déplorent aussi que certains services publics leur soient difficilement accessibles et que les délais administratifs leur causent des préjudices.

Les citoyens ont parfois l'impression d'être traités comme des numéros plutôt que comme des personnes.

1.5.2 Des pouvoirs publics justes

Justice ne signifie pas seulement recherche d'équilibre entre l'État et les administrés, mais aussi entre les divers segments de la société; elle signifie aussi l'intervention de l'État, dans les cas criants, pour amenuiser, dans la société, les abus de pouvoir et les causes d'exclusion. L'État doit construire des ponts entre les groupes sociaux.

La correction des injustices fait appel aux principes d'égalité, de liberté et de dignité. De plus en plus de citoyens se sentent exclus et s'atten­dent à ce que les pouvoirs publics favorisent leur inclusion dans la communauté; ils revendiquent en somme le droit de vivre leur citoyenneté à part entière par le respect des lois et par la prise en compte de leur dignité.

Enfin, justice ne se limite pas à respecter les lois. Encore faut-il que les décisions soient équitables et prennent en compte les particularités des citoyens, surtout s'ils n'ont pas toujours leur place au soleil en raison de barrières systémiques, comme les personnes handicapées.

1.5.3 Des pouvoirs publics responsables

La fiscalité est contraignante pour les citoyens; ils exigent que les recettes de l'État soient gérées efficacement, sans gaspillage. Ils veulent de plus en plus que la taxation ne soit pas qu'une dépense; ils cherchent un « rendement sur leur investissement ». La réaction de la population au récent scandale sur les commandites en a fourni un nouvel exemple.

Autant les citoyens dénoncent les dépenses inutiles, autant ils s'attendent, en contrepartie, à ce que les services publics soient dispensés de manière efficace et soient de qualité acceptable.

1.5.4 Des pouvoirs publics transparents

En démocratie, parce que le gouvernement est élu, les citoyens veulent être informés des règles établies et des motifs qui fondent les décisions de l'Administration. Ils veulent aussi savoir ce que font les administrateurs.

Il ne suffit pas que les débats des assemblées législatives soient publics : encore faut-il que l'ensemble des règles administratives leur soit accessible.

La transparence et l'imputabilité vont de pair.

Si un citoyen n'a aucune idée de l'existence d'un programme ou d'un avantage offert, les services publics se comportent comme s'ils niaient ces droits. Un droit ignoré, parce qu'il ne peut être exercé, n'a pas plus de valeur que le papier sur lequel il est inscrit. L'exercice d'un droit est aussi fondamental que le droit lui-même; encore faut-il le connaître... Cela est vrai dans toutes les matières, que ce soit la possibilité d'obtenir une subvention, un logement social ou la nécessité de se procurer un permis.

1.5.5 Un État visionnaire

Si les quatre premières attentes sont concrètes et s'articulent dans le quotidien, les citoyens demandent pourtant encore plus et plus loin. Ils veulent savoir où l'État les dirige. Pour eux, l'État doit assumer un leadership qui lui indique des orientations, les voies de l'avenir, qui ont une perspective.

On veut qu'il planifie et administre au quotidien avec une vision. Il doit être celui qui comprend pour aujourd'hui et demain. On demande donc davantage au gestionnaire public.

Cette vision ne doit pas strictement être axée sur le profit, mais sur le développement. Un développement qui n'est pas limité à l'économie de marché, mais qui tend vers le mieux-être des personnes tant sur le plan individuel que social; une rationalité non pas strictement économique, mais une « économie » au service des personnes. C'est un peu ce « droit au développement » reconnu, en 1986, par les Nations Unies, droit qui associe le social et l'économie.

Les compressions budgétaires seraient relativement faciles à gérer si elles devaient se réaliser en tenant compte de la seule valeur de profit ou de rationalité économique. Et c'est là le danger. On demande aux pouvoirs publics de réduire leurs dépenses sans compromettre le développement des personnes.

Le défi des pouvoirs publics est de gérer la décroissance sans mettre de côté le contrat collectif forgé, au fil des ans, au prix d'une solidarité sociale difficilement acquise. Ce contrat comprend le droit à l'égalité, véhiculé par les chartes des droits et libertés de la personne, auquel se sont ajoutés le droit au travail et le droit à une participation active à la vie démocratique. En somme, une démocratie participative pour enrichir la démocratie représentative.

2 LES COMPOSANTES DU PACTE SOCIAL

Le Pacte social est structuré en huit rubriques. Ainsi l'Administration se doit d'être transparente, d'assurer des services faciles d'accès, de voir à la légalité et la raisonnabilité de ses actes, de se conformer aux principes de justice naturelle, de planifier la mise en ?uvre des programmes gouvernementaux dans le meilleur intérêt des citoyens, de tenir compte des attentes des administrés dans l'amélioration des services, de respecter leur dignité et, globalement, d'agir de façon responsable.

2.1 Les sept règles de la transparence

La transparence signifie non seulement informer le citoyen des décisions qui l'affectent et lui en donner les motifs, mais s'assurer aussi que celui-ci les comprend.

La transparence implique également que l'Administration lui indique clairement ses voies de recours. Elle signifie aussi que l'Administration consulte les citoyens dans l'élaboration, la mise en ?uvre et la modification des programmes. C'est leur demander leur avis lors de la conception d'un dépliant d'informations ou d'un formulaire afin de s'assurer que ces outils sont compréhensibles. C'est considérer le secret comme une exception à la règle de la publicité.

2.2 Les sept règles de l'accessibilité

Ce chapitre favorise l'élimination des obstacles entre les citoyens et l'Administration :

• Instauration de services d'accueil plus personnalisés, qui tiennent compte notamment des limites de la clientèle;
• Aménagements physiques qui facilitent l'accès aux personnes atteintes d'un handicap physique; qui, également, respectent le droit à la vie privée;
• Heures d'ouverture compatibles avec les réalités sociales et familiales;
• Guichets uniques pour réduire les dédales administratifs et les délais;
• Services téléphoniques qui permettent de répondre efficacement aux demandes;
• Recours aux répondeurs automatisés (boîtes vocales) pourvu que le service ne s'en trouve pas diminué.

2.3 Les sept règles de la légalité et la raisonnabilité

La technologie est une chose, la légalité et la raisonnabilité des gestes de l'Administration en est une autre. Respecter les normes sectorielles. Promouvoir et assurer le respect des libertés et droits fondamentaux. Les décisions doivent aussi être raisonnables, justes et opportunes. Il faut prévenir l'arbitraire et l'abus de pouvoir; si le processus décisionnel est discrétionnaire, encadrer par des critères qui permettent des applications objectives. Éviter de se retrancher derrière une interprétation étroite de la norme. Se donner les moyens pour agir en toute équité si des circonstances exceptionnelles l'exigent.

Conscient que la notion d'équité est trop souvent confondue avec égalité, notre bureau a mené cette année une réflexion sur l'équité et nous avons produit un document à cet effet. Je le mentionne si certains d'entre vous sont intéressés par cette question, mais je ne m'y attarde pas davantage, cela pouvant faire l'objet d'une présentation en soi.

2.4 Les cinq règles de justice naturelles

L'administration doit éviter les conflits d'intérêts, la partialité et la discrimination. Elle doit donner au citoyen l'occasion de faire valoir son point de vue. Elle lui fournit les renseignements utiles. Elle prend l'initiative de l'aider à compléter son dossier en lui demandant les informations et les pièces manquantes. Trop souvent, les fonctionnaires étudient les réclamations en prenant pour acquis que tous les citoyens sont en mesure de compléter leur dossier. S'il est vrai que les citoyens sont responsables, il reste qu'ils perdent parfois des droits, faute de bien monter leur dossier. Je crois que l'Administration doit s'assurer que le citoyen procède correctement lorsqu'il exerce un droit. La complexité de l'Administration ne doit pas faire de lui une victime.

2.5 Les cinq règles d'une planification au service des citoyens

L'administration oublie parfois que les normes sont censées améliorer une situation et éliminer des préjudices. Les règles et les procédures doivent rechercher le bien-être et la commodité des citoyens plutôt que de satisfaire la commodité de l'Administration. Pour réduire les ratés et les failles dans l'application d'un programme, allouer les ressources de sorte que le citoyen ne soit pas la première ou la seule victime d'une compression budgétaire ou d'effectif. Débusquer les risques de maladministration.

2.6 Les cinq règles d'amélioration des services en fonction des attentes

Écoute-t-on suffisamment les citoyens ? L'Administration doit mener des sondages, créer des comités consultatifs d'usagers; elle doit aussi instaurer d'autres tables formées d'employés qui servent directement la population en première ligne : ces derniers sont des sources précieuses d'information qu'on a trop tendance à ignorer. On se réunit généralement entre gestionnaires : on se rapproche alors des besoins de l'Administration sans savoir véritablement ce que les citoyens veulent, ce qui les irritent, ce dont ils ont besoin.

Tenir compte des motifs d'insatisfaction des citoyens pour adapter un service. Éliminer les procédures et les formalités superflues.

En somme, l'amélioration ne peut se faire en vase clos et sans questionnement; le questionnement se nourrit par une écoute attentive.

2.7 Les huit règles qui reconnaissent la dignité des citoyens

Personne n'aime être traité comme un numéro ou un code informatique. On doit donc humaniser et personnaliser les rapports avec les citoyens. Lorsqu'un citoyen réclame un service, il ne demande pas une faveur : il exerce un droit. De plus, il faut guider le citoyen dans les dédales administratifs : celui-ci ne connaît pas toujours le service compétent ou ignore l'interlocuteur qui pourra le mieux lui répondre; avoir à faire huit appels téléphoniques pour joindre la bonne personne n'est pas acceptable. Chaque fonctionnaire doit se préoccuper de diriger le citoyen au bon service sans qu'il ait à faire des démarches inutiles; c'est là une question de respect de la dignité et de bon sens. Le service public doit signifier le service au public

2.8 Les treize règles d'une Administration généralement plus responsable

Cette rubrique traite des délais et de qualité. Trop souvent, les gestionnaires considèrent que les délais sont inévitables et ne constituent pas un problème important; pourtant, faire indûment attendre un citoyen crée des attentes chez ce citoyen. Si le citoyen n'a pas droit au service, qu'on l'en avise immédiatement et ses dossiers ne reviendront pas sur la table de travail : on aura alors plus de temps pour fournir le service aux autres. Si un délai s'impose pour rendre une décision, qu'on en informe le citoyen en respectant les promesses qui lui auront été faites. Selon mon expérience, le citoyen à qui l'on dit qu'il aura une réponse dans un mois ne reviendra généralement pas avant un mois; il n'encombrera pas les lignes téléphoniques et libérera aussi du temps pour l'Administration. Une fois la période écoulée, il aura raison de se plaindre et on devra l'écouter.

Conclusion

Le Pacte social a le mérite de rechercher l'équilibre entre les administrés et une Administration qui, tous deux, se doivent d'être responsables. Il doit aussi rehausser la démocratie et l'état de droit et donner finalement une fierté aux citoyens comme aux pouvoirs publics.

Mais attention! Le Pacte social n'est pas le seul rempart du respect des droits. Il n'est pas la panacée à la pathologie de l'Administration. Il constitue, au mieux, un catalyseur entre le droit de citoyenneté et le professionnalisme de l'Administration.

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Last update :  January 4, 2012