Centre d'expertise des grands organismes
( L'allocution prononcée a préséance sur ce texte)
Le Rapport annuel 2003-2004. L'intervention en équité
Pauline Champoux-Lesage
Protectrice du citoyen
Université Laval - Québec. Octobre 2004
Je vous souhaite à toutes et à tous une excellente journée qui doit toujours, on nous le répète, commencer par un bon petit déjeuner. Je vous souhaite donc Bon appétit!
Je veux tout d'abord remercier le Centre d'expertise des grands organismes de m'offrir l'occasion de m'adresser à vous. Le Protecteur du citoyen est une institution qui a un rôle que je qualifierais d'unique. Dans d'autres pays et dans les autres provinces on utilise le vocable d'Ombudsman qui signifie « celui qui parle au nom d'autrui » ou encore le terme Médiateur comme c'est le cas dans l'Europe francophone et en Afrique. On utilise aussi d'autres titres : Protecteur du peuple, Syndic, Commissaire aux droits, etc.
J'ai reçu en septembre dernier, le Congrès de l'Institut international de l'Ombudsman. Plus de 75 pays étaient représentés et ce fut pour moi l'occasion de constater à la fois la diversité des mandats qui sont confiés à chacun et la communauté de nos préoccupations. Quelles que soient les différences politiques, culturelles, sociales, l'action du Protecteur ou de l'Ombudsman est toujours un moteur de développement ou de protection de la démocratie. Ce sont les gardiens des droits des citoyens, les chiens de garde de la bonne administration.
On m'a demandé de vous présenter le contenu de mon dernier Rapport annuel et de vous parler de l'intervention en équité qui est une des caractéristiques du rôle du Protecteur du citoyen.
Vous connaissez tous, sans doute, le rôle et le mandat du Protecteur du citoyen du Québec. Je crois cependant utile de vous en faire un bref rappel pour bien situer le contexte de notre action.
D'abord un petit retour historique. Savez-vous depuis quand existe le Protecteur? Depuis plus de 35 ans. Qui a eu cette idée? Pourquoi a-t-on décidé de créer une telle fonction? (Daniel Johnson Père en 1967).
35 ans, ça nous situe à la fin des années soixante, après ce qu'on a appelé la Révolution tranquille. L'État québécois s'était structuré, avait grossi. On peut lire dans le compte rendu des débats ayant entouré l'adoption de la Loi sur le Protecteur du citoyen à l'automne 1968 et je cite :
« Il apparaît donc normal et nécessaire que le citoyen ait la possibilité de s'adresser à un interlocuteur pour obtenir des explications et, s'il y a lieu, des réparations, lorsqu'il n'est pas satisfait du traitement qui lui est réservé par l'Administration. Ce rôle, chez nous, a été traditionnellement tenu par le député. Mais le député risque aujourd'hui de se perdre, autant que le simple citoyen dans les méandres de l'Administration » (M. Bertrand).
L'intention, à l'origine de la création de cette institution, était d'offrir au citoyen l'accès à une personne pouvant l'aider lorsqu'il rencontre des difficultés dans ses relations avez l'énorme bureaucratie qu'est devenu l'État.
J'ai effectué la plus grande partie de ma carrière dans un ministère important et je sais quelles sont les contraintes des dirigeants des ministères et organismes. Je sais aussi comment sont complexes les programmes gouvernementaux (aide financière, réadaptation, rentes, assurance-médicaments, etc.) Chacun, dans votre organisme, vous vous y retrouvez (du moins je l'espère!) mais songez à monsieur et madame tout le monde pour qui les choses peuvent apparaître bien compliquées et à raison!
Il y a donc une réalité que l'on ne doit pas perdre de vue : les services publics existent pour les citoyens et pour tous les citoyens, qu'ils soient intelligents, déficients, jeunes, âgés, en bonne santé mentale ou non. Là est notre défi commun.
Le rôle du Protecteur du citoyen est donc d'offrir un recours au citoyen qui rencontre des difficultés.
L'article 26.1 de la Loi sur le Protecteur du citoyen donne les motifs d'intervention :
- lorsqu'un ministère ou organisme ne s'est pas conformé à la loi (illégalité);
- a agi de façon déraisonnable, injuste, abusive ou d'une manière discriminatoire;
- a manqué à son devoir ou fait preuve d'inconduite ou de négligence;
- a commis une erreur de droit ou de fait;
- dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, a agi dans un but injuste, en se fondant sur des motifs qui ne sont pas pertinents ou en n'en motivant pas l'exercice lorsqu'il devait le faire.
Ce sont les mêmes critères d'intervention que ceux des tribunaux judiciaires. Notre mandat de surveillance porte sur les mêmes objets. Toutefois, le Protecteur du citoyen possède une compétence qui lui est spécifique : il est le seul à pouvoir être valablement saisi de l'acte « simplement » déraisonnable, injuste ou abusif d'un organisme public. Cette compétence, qui sous-tend que le Protecteur s'en remette au sentiment commun de la raison, de la justice et de la mesure, est au cœur de l'institution de l'ombudsman.
L'autre rôle du Protecteur est un rôle de prévention. L'article 27.3 de la loi le précise ainsi :
Le Protecteur du citoyen peut, en vue de remédier à des situations préjudiciables constatées à l'occasion de ses interventions, pour éviter leur répétition ou pour parer des situations analogues, appeler l'attention d'un dirigeant d'organisme ou du gouvernement sur les réformes législatives, réglementaires ou administratives qu'il juge conformes à l'intérêt général.
S'il le juge à propos, il peut exposer la situation dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel à l'Assemblée nationale.
Une bonne partie de notre travail consiste donc à étudier et commenter des projets de loi et de règlement, ce qui nous amène à nous présenter en commission parlementaire. Nous commentons également des directives administratives.
La loi prévoit que le Protecteur du citoyen doit rendre compte de ses activités en déposant un rapport annuel à l'Assemblée nationale. C'est donc notre outil de reddition de comptes à l'endroit des élus.
Rapport annuel 2003-2004
Je vais prendre quelques minutes pour vous présenter les grandes lignes de mon dernier rapport, celui de 2003-2004.
Au cours des trois dernières années, j'ai tenté, par le titre de mes rapports, d’attirer l’attention sur un aspect qui se dégage des plaintes traitées. Il y a deux ans, c’était « Au-delà de la norme » pour demander à l’administration d’être moins rigide dans des situations exceptionnelles ou avec des citoyens plus vulnérables.
L’an dernier, je demandais de « Faire un pas de plus », c’est-à-dire de prendre la peine d’analyser une situation dans son ensemble, de ne pas hésiter à se préoccuper d’un cas particulier et de faire l’effort de compléter toute l’analyse d’un dossier avant de conclure.
Encore cette année, j'ai pu constater que des citoyens se retrouvaient dans des situations quelque peu aberrantes. Par manque de souplesse, par des exigences injustifiées, par des tracasseries inutiles, on impose à des citoyens des contraintes exagérées ou on les prive de bénéfices auxquels ils ont droit.
Quand un couple ne dispose que d'un revenu de 15 000 $ par année, il est pour le moins exagéré d'exiger des versements mensuels de remboursement de dette de 340 $. Surtout quand les engagements antérieurs ont été respectés.
Quand le ministère du Revenu est en possession de sommes qui ne lui appartiennent pas, ceci à la suite d'une erreur dont le citoyen n'est nullement responsable, le Ministère doit trouver le moyen de rembourser le citoyen même si aucune règle ne prévoit un tel cas.
J'ai émis le souhait que, dans un contexte de resserrement des dépenses, l'on n'ait pas le réflexe d'appliquer les normes de façon automatique sans égard aux situations particulières. Il faut garder en tête l'esprit des lois et des programmes que l'on a la responsabilité d'appliquer. J'espère donc qu'on misera sur le bon sens!
La qualité du service au citoyen c'est bien sûr un accès facilité aux services gouvernementaux notamment par des services en ligne, c'est une simplification des démarches à effectuer mais c'est aussi un traitement personnalisé, la possibilité d'être entendu, de faire valoir son point de vue, de faire corriger des erreurs.
C’est le droit également pour tout citoyen de connaître les motifs à l’appui d’une décision de l’Administration.
J'ai donc voulu rappeler à l'Administration le devoir qui est le sien de traiter les demandes qui lui sont adressées avec ouverture et en toute équité.
L'équité, j'y reviendrai plus tard, ce n'est pas toujours traiter tout le monde de la même manière, c'est de savoir gérer l'exception lorsque, à sa face même, la décision que l'on s'apprête à rendre va à l'encontre de l'esprit de la loi ou du programme, ou qu'elle produit l'effet inverse à celui recherché.
Je fais également état, dans mon rapport, du suivi que nous avons effectué des rapports spéciaux produits entre 1997 et 1999 concernant le Curateur public.
Les recommandations touchaient notamment la façon dont le Curateur public assumait son rôle de représentant des personnes inaptes, la connaissance de sa clientèle et de son milieu de vie, la façon dont il gérait les biens qui lui sont confiés.
Des améliorations substantielles ont été observées, le plan mis en œuvre par la Curatrice porte ses fruits, mais il reste encore à accomplir, ce qui ne sera possible que si le Curateur dispose des ressources nécessaires pour remplir adéquatement son mandat. (Comme quoi nous pouvons aussi donner un coup de pouce aux organismes par nos recommandations).
Enfin, j'ai profité du dépôt de ce rapport pour insister, encore cette année, sur l'importance de la transparence dans les relations État-administrés.
Je rappelle qu’il existe des règles et des mécanismes qui sont établis (pré-publication des règlements, commissions parlementaires, audiences publiques du BAPE par exemple) et qu’il faut les respecter sous peine de dérives qui risquent d’entacher la crédibilité du processus démocratique.
Il y a des pièges à éviter comme :
- de ne pas offrir le temps nécessaire pour permettre aux citoyens de s’exprimer;
- le recours abusif à la notion d’urgence;
- de bousculer le processus de consultation (convocation tardive ou à la dernière minute);
- de faire des consultations en temps peu propice (l’été par exemple);
- de présenter des projets de loi en termes très généraux dont l'essentiel se retrouve dans des règlements à venir échappant ainsi à l'attention des élus.
Et je conclus en émettant le souhait que des limites soient fixées par le législateur en ce qui touche le bâillon. Je crois qu’il faut établir un juste équilibre entre l’absolue nécessité d’un débat qui puisse aller au fond des choses et la volonté légitime d’empêcher la paralysie des travaux parlementaires. (J'étais donc heureuse de prendre connaissance du projet déposé par le gouvernement concernant la réforme parlementaire).
J'ai enfin rappelé que le processus de modernisation annoncé doit également être mené en toute transparence, ce que semble s'être engagé à faire le gouvernement et ce que je suivrai attentivement dans l'intérêt de tous les citoyens.
J'ai indiqué que j'étais préoccupée par les conditions de mise en œuvre des changements annoncés qu’il s’agisse du gouvernement en ligne, des nouvelles agences ou des différents partenariats envisagés. L’expérience passée nous a montré que les principaux problèmes rencontrés sont généralement causés par :
- l’absence d’information claire en temps utile aux personnes concernées;
- un système informatique qui n’est pas au point;
- le manque de formation du personnel concerné ou une formation tardive;
- une absence de coordination entre différents ministères engagés dans une réforme;
- la mauvaise connaissance du profil de certains groupes de citoyens (tous les citoyens ne sont pas « branchés » …) les besoins ou capacités des citoyens peuvent varier selon les tranches d’âge, les déficiences ou selon les régions.
Il n’y a pas de formules miracles mais il y a des conditions favorables :
- bien planifier;
- bien informer;
- tester préalablement et en cours d’implantation;
- avoir des solutions de repli en cas de ratés. (ex. positif de l'AFE)
Cette année, bien que le nombre total de demandes qui nous ont été adressées ait légèrement fléchi, le pourcentage de dossiers relevant de notre compétence a par compte augmenté passant de 48 à 53 %. En nombre absolu, c'est donc comparable avec l'an dernier.
Nous avons en outre complété davantage de dossiers au cours de l'année passant de 5 316 en 2002-2003 à 6 112 en 2003-2004.
Dans 28,6 % des cas, les plaintes se sont avérées fondées, et 91% de mes recommandations ont été suivies. Certaines corrections sont actuellement impossibles à obtenir, c'est le cas par exemple avec les services correctionnels où l'insuffisance des ressources et le phénomène de surpopulation ne permettent pas de corriger des situations qui se répètent au détriment du respect des droits des personnes incarcérées. La surpopulation est une des causes de transferts à répétition. L’efficacité des programmes de réinsertion sociale s’en trouve alors bien sur amoindrie sans compter d’autres problèmes comme la perte d’effets personnels ou l’accès aux soins médicaux. Je ne vois pas le jour où la situation sera corrigée puisque le ministre de la sécurité publique a indiqué qu’il n’avait pas les ressources requises pour mettre en œuvre la loi votée il y a près de deux ans.
Par mon Rapport annuel 2003-2004, j'ai donc voulu interpeller à la fois l'Administration et les élus. On y trouve tant des illustrations de cas où nous avons dû intervenir que des commentaires plus généraux visant à améliorer certains aspects (la transparence) ou encore à prévenir à la lumière des expériences passées.
L'équité
Comme je l'ai rappelé au début de mon allocution, l'intervention du Protecteur du citoyen va au-delà de la légalité.
Les professeurs Issalys et Lemieux, parlant du Protecteur du citoyen s'expriment ainsi :
« Les manquements susceptibles de fonder son intervention sont de deux ordres. Les uns concernent la légalité du comportement de l'autorité administrative (violation de loi, erreur de droit ou de fait, discrimination, détournement de pouvoir discrétionnaire). Les autres concernent la notion plus souple d'équité dans l'action gouvernementale et expriment de manière plus spécifique la mission du Protecteur (caractère déraisonnable, injuste ou abusif du comportement de l'autorité administrative) ».
Au cours de l'année dernière, le Protecteur du citoyen a produit un document dans le but d'apporter des précisions sur des notions telles la légalité, la raisonnabilité et l'équité qui, par leur chevauchement, prêtent souvent à confusion. J'avais comme objectif de dégager le sens de ces concepts en fonction du mandat et des pouvoirs spécifiques conférés au Protecteur. C'est une démarche qui m'a semblé nécessaire d'abord pour mon personnel mais aussi pour soutenir nos interventions auprès des ministères et organismes.
Cette dernière partie de mon exposé est quelque peu indigeste. Prenez donc un second café! Car je crois que c'est très important d'avoir une compréhension commune des concepts que nous utilisons dans nos relations. Pour se comprendre, il faut utiliser le même langage.
L'acte illégal
Le principe de la légalité, de la primauté du droit, the rule of law, est fondamental dans le fonctionnement de l'État.
- Les actes de l'administration publique doivent être conformes à la loi et aux règlements.
- Une deuxième règle découlant du principe de la légalité est que l'Administration n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui confère la loi.
- Une troisième règle veut que, dans l'exercice des pouvoirs discrétionnaires qui lui sont conférés, l'Administration agisse légalement. Elle ne peut transformer ses pouvoirs discrétionnaires en pouvoirs arbitraires.
Enfin, le non-respect d'une décision d'un tribunal ou d'une cour est illégal.
En général, lorsque nous sommes devant un problème de légalité, il est moins difficile d'arriver à nous entendre. Il y a bien quelques exceptions, mais c'est rare (exécution des décisions CLP – un organisme qui décide d'imposer des frais sans assise légale).
L'acte déraisonnable
Là où le plaisir commence, c'est quand nous sommes devant un geste (ou une omission) de l'Administration que l'on juge déraisonnable.
Qu'est-ce qu'un acte déraisonnable?
Les dictionnaires sont unanimes : il s'agit d'un acte qui n'est pas raisonnable! Viennent ensuite les attributs suivants : absurde, bête, excessif, insensé, irrationnel, irréfléchi.
Selon les enseignements de la jurisprudence que l'on retrouve dans les traités de droit administratif, on considère qu'est déraisonnable toute décision manifestement injuste, malicieuse ou discriminatoire restreignant de façon arbitraire, gratuite ou oppressive les droits des personnes ou conduisant à des situations tellement insolites ou saugrenues qu'il est impensable que le législateur ait souhaité un tel résultat.
Le Protecteur du citoyen définit comme suit l'acte déraisonnable :
« Est déraisonnable un acte qui, bien que conforme à la norme, heurte le bon sens et provoque une réaction instinctive devant les conséquences manifestement disproportionnées qu'il entraîne pour une personne ou un groupe de personnes ».
Cette définition introduit l'idée de proportion, d'équilibre entre la finalité d'intérêt public d'une loi et les conséquences de l'acte pour la personne qu'il touche.
Lorsqu'on aborde une situation que l'on considère déraisonnable, on arrive vite aux concepts d'équité et d'égalité.
Égalité et équité
Si l'égalité et l'équité peuvent parfois se confondre, dans la réalité ces deux notions sont distinctes. Ainsi, le fonctionnaire qui réplique « En toute équité pour les autres, je dois appliquer la règle de la même manière à tout le monde », n'a pas tort. Simplement, il fait référence au principe alors que, la plupart du temps, nous invoquons l'exception.
L'égalité devant la loi
Dans un État de droit, dont l'objectif premier est de combattre l'arbitraire, la règle de base est sans conteste l'égalité de tous devant la loi. Ainsi, la loi doit s'appliquer à tous de la même manière, afin de ne pas favoriser indûment une catégorie de personnes au détriment d'une autre. Cela dit, il existe de nombreuses situations où la loi reconnaît des exceptions et protège de manière spéciale un groupe de personnes. C'est le cas notamment des mineurs, des incapables et des plus vulnérables.
Le principe de l'égalité devant la loi n'est donc pas absolu et souffre exceptions, exceptions qui visent une égalité plus concrète entre les citoyens.
L'égalité de traitement
Si l'égalité devant la loi n'est pas absolue, qu'en est-il de l'égalité de traitement de tous dans l'application concrète d'une même loi?
Il est bien évident que la loi doit être appliquée de la même manière à tout le monde. Cependant, encore ici, rien n'est absolu. En effet, certaines lois particulières contiennent une disposition qui accorde au ministre le pouvoir d'écarter une norme en raison de circonstances exceptionnelles. Comment justifier une telle dérogation? Au nom de l'équité.
L'égalité et l'équité : le principe et l'exception
L'égalité devant la loi et son corollaire, l'égalité de traitement, constituent le fondement d'un État de droit. Par ailleurs, dans une société démocratique, le principe d'égalité n'est pas synonyme d'uniformité. Il est inévitablement tempéré pour tenir compte des besoins de tous les citoyens, y compris ceux qui, de par leur condition ou leur situation se situent en dehors des règles établies. Cette égalité dans la différence se nomme l'équité.
L'équité ne s'oppose pas à l'égalité. Au contraire, ces deux concepts, bien que distincts, sont complémentaires. De fait, le mot égalité vient du latin æquitas signifiant équité. Ainsi, le principe voulant que tous les êtres humains sont égaux de par leur nature même relève d'une forme d'équité que certains qualifient de supérieure.
Équité et droit naturel
Bien cerner le concept d'équité n'est pas chose aisée et, ici encore, nous nageons dans des eaux troubles. En effet, l'équité fait appel à un sentiment dont l'intensité varie d'un individu à l'autre.
Notion universelle, l'équité se réfère donc aux impératifs de la conscience propre au système de valeurs de chacun. Notion subjective, elle demeure irréductible à une définition globale. C'est pourquoi nous avons tenté de la saisir en examinant sa fonction.
La fonction de l'équité
Dans la pratique, l'équité joue donc un triple rôle : elle permet de corriger la trop grande dureté d'une règle, de compléter cette règle lorsqu'elle présente des lacunes et de l'interpréter lorsqu'elle est obscure1.
L'équité permet de corriger le droit
Dans son rôle de correcteur du droit, l'équité n'offre qu'une solution : la modification des règles. (On change les dispositions de la loi.)
L'équité permet de compléter le droit
Dans son deuxième rôle, l'équité prête assistance à la loi lorsqu'elle s'avère trop générale. Cette fonction de complément au droit s'accomplit par la mise en œuvre des pouvoirs discrétionnaires conférés à l'Administration. Il s'agit, somme toute, d'une forme d'équité sur invitation du législateur. Autrefois limitées, ces invitations se font de plus en plus nombreuses. À titre d'exemple, citons l'article 115 de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarité sociale2 :
« 115. En raison de circonstances exceptionnelles, le ministre peut, aux conditions qu'il détermine, suspendre en tout ou en partie le recouvrement d'un montant dû ou accorder une remise totale ou partielle au débiteur, même après le dépôt du certificat (d'exigibilité) […] au greffe de la cour. »
(Nouveau pouvoir discrétionnaire dans la Loi sur l'AFE)
L'équité permet d'interpréter le droit
Nous abordons ici le rôle « humanisateur » de l'équité. D'entrée de jeu, il nous est apparu utile de relater un cas qui réunit tous les éléments et tous les arguments nécessaires à une intervention où l'équité interprète le droit.
Le numéro d'identification
En 1998, un citoyen fait appel au Protecteur du citoyen. Il conteste le refus du ministère du Revenu de lui octroyer une allocation pour son logement. La raison de ce refus est qu'il ne possède pas de numéro d'assurance sociale, condition sine qua non pour bénéficier de la subvention, selon la loi :
- troubles névrotiques;
- répond aux critères du programme;
- on lui a déjà attribué un numéro d'identification interne (client connu);
- le but du NAS est précisément d'identifier la personne.
Cet exemple dépeint l'équité dans sa troisième fonction, celle qui permet d'adapter la règle aux cas particuliers. Il ne s'agit plus de corriger ou de compléter le droit, mais de l'interpréter à la lumière de la finalité d'une loi au lieu d'annihiler un droit pour une condition technique ou de forme.
En résumé, si, malgré sa sanction légale, un acte de l'Administration heurte le bon sens et provoque une réaction instinctive devant le problème soulevé, une intervention en équité peut être envisagée.
Les critères d'intervention en équité
Si l'équité relève de l'exception, certaines précautions doivent être prises pour éviter l'arbitraire et s'assurer de la pertinence d'une intervention. Ces balises sont de trois ordres : le respect de l'intention du législateur, l'évaluation de la gravité du préjudice et la détermination de l'opportunité de la recommandation. Ces balises servent à apprécier la situation. Elles vont éclairer le Protecteur du citoyen dans l'exercice de sa discrétion d'intervenir en équité.
L'intention du législateur
La plupart des lois ont pour objet d'accorder des droits aux citoyens. Quelques-unes cependant visent à les restreindre. Avant tout, il convient donc de vérifier si les conséquences produites par l'application d'une norme ont été voulues par le législateur.
C'est le cas notamment des délais de prescription. À cet égard, les conséquences parfois dures du dépassement des délais fixés ont été acceptées en connaissance de cause par le législateur car la rigueur est indispensable à la gestion ordonnée des droits ouverts à de nombreuses personnes. Dans ces situations, le rôle du Protecteur du citoyen est de veiller à ce que le retard ne soit pas la conséquence d'une information erronée ou encore de circonstances atténuantes. C'est le cas également lorsque le législateur accorde un droit à une seule catégorie de citoyens. En voici un exemple.
Le programme d'adaptation pour les travailleuses et travailleurs âgés
Maintenant aboli, ce programme prévoyait l'octroi d'une indemnité mensuelle aux victimes de licenciements massifs. Pour y être admissible, le travailleur devait être âgé de 55 à 64 ans lors du licenciement. Le versement de l'indemnité ne débutait qu'une fois les prestations d'assurance-emploi écoulées. À l'époque, le Protecteur du citoyen avait reçu plusieurs plaintes de chômeurs âgés de 54 ans au moment du licenciement et qui avaient, pour la plupart, 55 ans après la période d'assurance-emploi. Selon la loi, ils étaient inadmissibles au programme.
Fallait-il intervenir?
À la lumière d'études concluant que le marché du travail demeurait ouvert aux personnes de moins de 55 ans, le Protecteur du citoyen a choisi de ne pas intervenir. Le législateur avait mis sur pied un programme pour venir en aide à une catégorie bien précise de citoyens : les 55 ans et plus. Ne pas respecter ce choix, c'était se substituer au législateur en introduisant de nouveaux critères d'admissibilité à la mesure.
Par ailleurs, il peut arriver que les conséquences inéquitables produites par l'application d'une loi n'aient pas été prévues par le législateur. En voici un exemple.
La Loi sur l'assurance médicaments
En 1996, le gouvernement créait un régime public d'assurance devant couvrir plus de 1,4 millions de citoyens qui, faute d'avoir accès à un régime collectif, avaient dû jusque-là assumer seuls les coûts des médicaments sur ordonnance. Malgré la générosité de la nouvelle loi3 envers des milliers de citoyens, le remboursement des montants maximums de franchise et de coassurance aux trois mois plaçait les assistés sociaux et certains aînés dans une position précaire, car ils devaient acquitter la contribution trimestrielle en une seule fois. Les personnes qui prenaient régulièrement des médicaments allaient vraisemblablement soit réduire leur consommation, soit reporter d'autres dépenses essentielles ou se priver complètement de médication, faute de liquidités pour acquitter le paiement minimal.
Fallait-il intervenir?
Le Protecteur du citoyen n'a pas hésité. Il s'agissait d'enrayer les effets non désirés de la réforme, effets qui faisaient obstacle à l'accomplissement de la volonté première du législateur, soit celle d'assurer à l'ensemble de la population du Québec un accès raisonnable et équitable aux médicaments.
En 1997, le gouvernement adoptait la règle du plafond mensuel, qui a permis de ramener, sur une base mensuelle plutôt que trimestrielle, le montant de la contribution à payer au pharmacien.
* * *
La gravité du préjudice
Lorsque l'intervention a pour but la réparation d'un tort, il importe que le préjudice soit réel et sérieux. Un préjudice sera réel et sérieux s'il affecte, de manière significative, les droits fondamentaux des citoyens tels que la dignité, la santé et la sécurité ou encore s'il entraîne une perte pécuniaire substantielle, en fonction de la situation de la personne.
À cet égard, le professeur Issalys, donnant son aval à l'une des dimensions privilégiées par le Protecteur du citoyen pour l'amener à intervenir, soit la disproportion dans les conséquences de l'acte d'un organisme public pour un citoyen, affirme que « c'est donc bien à partir du point de vue du citoyen qu'il faut poser la question du caractère équitable de la répartition des avantages ou des contraintes découlant de l'acte de l'organisme public, compte tenu de l'objectif d'intérêt public auquel cet acte est rattachable4 ».
Voici deux exemples où la gravité du préjudice a justifié une intervention.
La dignité
Lors d'un accident survenu en 1998 au cours duquel son automobile a pris feu, une citoyenne est défigurée. Depuis, elle doit porter une prothèse capillaire et, de l'avis des spécialistes, la fabrication d'une prothèse sur mesure est nécessaire, car le crâne de la victime a une forme irrégulière depuis l'accident. Or le coût d'une telle prothèse excède le montant maximal de 700 $ prévu dans le Règlement sur le remboursement des frais. Conséquemment, la Société de l'assurance automobile du Québec (SAAQ) refuse de rembourser l'excédent. Devant ce refus, la jeune femme de 24 ans fait appel au Protecteur du citoyen.
Après une première démarche infructueuse auprès de la SAAQ, le Protecteur du citoyen s'est adressé directement au ministre des Transports, faisant valoir qu'il était crucial pour cette jeune accidentée de ressembler le plus possible à ses pairs. Après une reconstruction du nez et des oreilles, elle tentait maintenant de couvrir son crâne déformé avec autre chose qu'un turban. Ce besoin dépassait de simples considérations d'ordre esthétique et constituait un moyen de faciliter son retour à une vie normale, tout en recouvrant sa dignité. Or, l'une des missions de la Société est ultimement le retour à une vie la plus normale possible après un accident. Dans les circonstances, l'esprit de la loi devait primer la lettre.
À la suite de cette intervention, le ministre a informé le Protecteur du citoyen que la Société rembourserait la totalité des frais.
Le dénuement total
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité sociale met fin aux prestations d'une citoyenne parce qu'elle refuse de remplir correctement et de façon réaliste une demande de rente de retraite à la Régie des rentes du Québec.
La citoyenne, âgée de 62 ans, aurait soi-disant droit depuis deux ans à une rente de retraite mensuelle de 365 $. Le Ministère serait censé lui verser la différence entre ce dernier montant et celui prévu dans le Programme d'assistance-emploi (aide sociale). Toutefois, madame affirme ne pas avoir cessé de travailler, alors qu'elle est retraitée depuis près de dix ans. Elle prétend même que ses revenus de travail dépasseront 10 000 $ au cours de l'année. Il s'ensuit que la Régie rejette automatiquement sa demande. Le Ministère, quant à lui, conscient de la situation mais à court d'arguments, annule les prestations pour forcer la citoyenne à réagir.
La citoyenne multiplie alors les appels à l'aide et expédie des lettres exposant son désarroi aux différents paliers du Ministère. Après deux mois sans prestations, elle demande l'intervention du Protecteur du citoyen.
Légalement, le Ministère a le droit d'exiger que cette citoyenne s'adresse à la Régie des rentes puisqu'elle a déjà cotisé au régime pendant plusieurs années. L'annulation des prestations est donc conforme à la règle. Cependant, la citoyenne se retrouve dans une situation de dénuement total puisqu'elle n'a aucun revenu, et ce, même si elle est en réalité admissible à une prestation d'aide sociale en supplément à la rente de retraite.
Le Protecteur du citoyen demande donc au Ministère le rétablissement temporaire de l'aide afin de mener une enquête plus approfondie sur les raisons poussant cette citoyenne à persévérer dans une position qui lui est nuisible. Sa demande est acceptée. Le ministère rétablit l'aide et la citoyenne n'a plus à passer par la Régie des rentes.
Par ailleurs, toujours dans l'évaluation de la gravité d'un préjudice, les conséquences de l'application de la loi ne seront pas dénoncées si le citoyen n'a subi qu'un dommage minime ou qui n'excède pas celui de l'ensemble des personnes soumises à la même loi.
L'opportunité de la recommandation
L'examen de l'opportunité d'une recommandation comporte deux volets. D'une part, la solution proposée doit être concrètement applicable et, d'autre part, elle doit être financièrement supportable par la collectivité. Dans certains cas, mieux vaut opter pour « l'étapisme » et proposer des solutions progressives.
Dans un arrêt5 de 2002, la Cour suprême, sous la plume du juge Bastarache, aborde cette question de l'opportunité d'une réparation.
Dans cette cause, l'appelante, une bénéficiaire de l'aide sociale, a intenté un recours collectif dans lequel elle conteste le régime d'aide sociale de 1984, au nom de tous les bénéficiaires de moins de 30 ans. Ce régime, aboli en 1989, fixait le montant des prestations de base payables aux personnes de moins de 30 ans au tiers environ de celui des prestations de base versées aux 30 ans et plus. Invoquant les chartes canadienne et québécoise, l'appelante plaide la discrimination fondée sur l'âge ainsi que l'atteinte au droit à la sécurité et au droit à des mesures d'assistance financière. Elle demande un jugement déclarant invalide la disposition réglementaire qui créait la distinction en fonction de l'âge et ordonnant au gouvernement du Québec de rembourser à tous les bénéficiaires d'aide sociale visés une somme égale à la différence entre les prestations qu'ils ont reçues et celles qu'ils auraient touchées s'ils avaient eu 30 ans ou plus, soit une somme totale de 389 millions de dollars, plus les intérêts. La Cour supérieure a rejeté la requête et la Cour d'appel a confirmé cette décision. La Cour suprême, dans une décision rendue à cinq contre quatre, rejette le pourvoi et déclare le règlement constitutionnel pour deux raisons.
D'une part, même s'il est dissident et estime que le règlement est discriminatoire, le juge Bastarache conclut que la réparation demandée n'est pas concrètement applicable :
« 296. Premièrement, […], il serait impossible à notre Cour d'établir le montant exact dû à chaque membre du groupe. Qui a participé aux programmes? Qui ne l'a pas fait? Pendant combien de mois les intéressés n'ont pas participé à un programme? Quel est le montant des prestations manquantes pour les diverses périodes pertinentes. Voilà autant de questions auxquelles il est impossible de répondre. »
D'autre part, faisant référence à l'opinion du juge Lamer dans l'arrêt Schachter6, le juge Bastarache en vient à la conclusion que la réparation n'est pas financièrement supportable :
« 297. Deuxièmement, il faut tenir compte des dépenses importantes que ferait le gouvernement s'il devait verser des dommages-intérêts. […] Bien que la prise en compte de considérations budgétaires puisse ne pas être pertinente dans l'analyse de la question de fond touchant la Charte, elle l'est dans la détermination de la réparation. Obliger le gouvernement à verser pratiquement un demi-milliard de dollars, en l'occurrence la somme qui est demandée, aurait une incidence appréciable sur sa situation financière et peut-être même sur l'économie générale de la province de Québec. »
Comme nous pouvons le constater, la Cour suprême dit : attention! Même si une loi, un règlement ou une décision est inconstitutionnelle ou déraisonnable, la réparation elle-même n'est pas toujours possible.
Synthèse des critères pour invoquer l'équité
En résumé, l'intervention en équité, bien qu'elle relève de la compétence spécifique du Protecteur du citoyen, n'est pas automatique et, comme nous venons de le voir, certains critères doivent être présents pour intervenir à l'égard d'une décision certes conforme à la loi, mais inéquitable pour le citoyen. Si ces balises peuvent de prime abord sembler limitatives, il faut se rappeler que l'équité s'adresse la plupart du temps à des situations d'exception. Dans ce contexte, il ne s'agit pas d'entamer une révolution législative, mais d'évaluer si le bénéfice escompté pour le citoyen justifie une adaptation de la règle établie dans l'intérêt public.
Nous aussi, nous avons à miser sur le bon sens.
En conclusion
Je vais revenir à un registre moins juridique pour conclure.
Le rôle du Protecteur du citoyen est de veiller à ce que l'administration publique offre aux citoyens les services auxquels ils ont droit. Lorsque nous nous adressons à vous, ce n'est pas pour vous juger ou vous critiquer, c'est pour trouver une solution pour une personne.
Quand les gens s'adressent à nous, c'est parce qu'ils ont le sentiment d'être lésés, d'être victimes du système. Ils sont souvent paniqués. Parfois ils ont raison, parfois ils ont tort.
Dans deux cas sur trois, nous confirmons que le ministère ou l'organisme a agi correctement. Ce que nous constatons souvent, c'est que les citoyens n'ont pas bien compris. C'est pourquoi je reviens sans cesse sur l'importance d'une information claire, compréhensible et complète et sur l'importance de motiver vos décisions (expliquer pourquoi).
Ce que j'aimerais vous laisser comme message, c'est de faire preuve d'ouverture. Les cas que nous vous soumettons sont souvent des cas d'exception. Je sais que vous avez toujours peur des précédents, mais cela ne peut vous dispenser de traiter au mérite un cas particulier.
Nous avons et aurons à composer de plus en plus avec des citoyens qui présentent des problèmes de santé mentale (1 sur 5 me dit-on!).
Nous ne pouvons faire l'économie d'une attitude de souplesse et d'ouverture pour que les droits de ces personnes soient respectés.
Bien des cas évoqués pour illustrer mon propos étaient ceux de personnes soit démunies, soit en situation de grande vulnérabilité, soit présentant des problèmes de santé mentale.
C'est à tous les citoyens mais à ces personnes en particulier que je vous demande d'être sensibles. Quand on discute d'un cas, je me dis toujours – et si c'était moi?
Je vous laisse donc sur cette question : Et si c'était vous?
Merci de votre attention.
Notes
- Dans son analyse, l'auteur Pierre-Gabriel Jobin, op. cit., note 14, confirme cette triple fonction de l'équité : « L'équité prend diverses formes. Dans certains cas, la règle générale est modifiée pour être adaptée à certaines situations, dans d'autres cas elle est complétée par des règles particulières, et dans d'autres cas encore la règle générale est mise de côté, implicitement ou expressément, pour être remplacée par une autre règle dans un contexte particulier. » [retour au texte]
- L.R.Q., c. S-32.001; voir aussi l'article 94.0.1 de la Loi sur le ministère du Revenu (L.R.Q., c. M-31), au même effet en ce qui concerne la remise de dette en vertu de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarité sociale. L'Assemblée nationale vient, en ce qui concerne l'aide financière aux étudiants, d'adopter une disposition semblable, en modifiant la Loi sur l'aide financière aux étudiants (L.R.Q., c, A-13.3) pour y introduire l'article suivant: « 31.1 Le ministre peut s'il considère que des circonstances exceptionnelles le justifient, faire remise de la totalité ou d'une partie d'une somme due » (2003, c. 17, a. 24). [retour au texte]
- L.R.Q., c. A-29. [retour au texte]
- Supra, note 3, p. 11. [retour au texte]
- Gosselin c. Québec, [2002], 4 R.C.S. 429. [retour au texte]
- Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679. [retour au texte]
© Le Protecteur du citoyen 1999-2011