Une fonction publique forte et démocratique
Colloque organisé par le Syndicat de la fonction publique du Québec
Déficit démocratique et qualité des services publics
Lucie Lavoie
Adjointe à la Protectrice du citoyen
Centre des congrès de Québec
18 octobre 2001
Introduction
Démocratie et qualité des services publics, deux notions traditionnellement intimement liées. Peut-on aujourd'hui raisonnablement croire que la première subit un déficit sans que l'autre n'en soit atteinte? La qualité des services publics dans le contexte de la mondialisation, pouvons-nous y faire quelque chose?
Pour la plupart d'entre nous, du moins avant le 11 septembre, la mondialisation était synonyme d'économie mondiale ou transfrontalière. Elle pouvait sans doute affecter les travailleurs du monde de la finance et les grandes entreprises multinationales, on l'associait au « marché », concept tout aussi abstrait, qui avait peu d'incidence dans notre vie quotidienne. Les attaques de New York et Washington ont quelque peu ébranlé la pensée magique de plusieurs.
Nous verrons donc que la mondialisation a des incidences économiques certes, mais aussi politiques. Elle a des conséquences sur l'emploi, sur nos activités professionnelles et personnelles. Elle influence nos choix et pas toujours de façon négative, elle confronte nos idées et modifie peu à peu nos valeurs.
Elle influence aussi les gouvernements, non seulement dans la signature d'ententes internationales dans lesquelles ils s'aventurent et qui encadrent, et parfois grugent, notre citoyenneté, mais aussi dans la façon dont ils perçoivent que doivent être dispensés les services publics. Nous analyserons à cet égard les effets de la Loi sur l'administration publique dont l'action, par les comparaisons qu'elle entraîne, n'est pas nécessairement garante d'accroissement de la qualité.
Et qu'est-ce donc que cette qualité dont on se targue, qualité que l'on cherche à mesurer et qui risque, pour des raisons de facilité, d'être réduite à la simple réduction de délais, notion maintenant érigée en quasi-dogme. Avant de mesurer, n'aurait-il pas été plus sage de définir?
Enfin, quelle influence a le travailleur sur son emploi, sur la manière dont il fournit sa prestation, sur la qualité du service qu'il offre et quel rôle peut jouer le mouvement syndical dans un tel contexte?
2 Mondialisation
Aujourd'hui, tout se mondialise. Le terrorisme se mondialise, la lutte au terrorisme se mondialise. De Microsoft jusqu'au phénomène d'économie sociale qu'on baptisait, la semaine dernière, lors d'un congrès « mondial » portant sur le sujet comme « l'autre mondialisation », celle de la solidarité, tous semblent se prévaloir de la mondialisation.
Pourtant quand on y regarde de plus près, la mondialisation n'est pas un phénomène nouveau. Qu'on se rappelle les croisés, les campagnes de Napoléon ou la conquête du Nouveau Monde, ce n'est pas d'aujourd'hui qu'on regarde outre frontière.
Alors, qu'est-ce qui a changé? Je répondrais de façon presque simpliste, l'invention du téléphone. Plus besoin de se déplacer pour communiquer. L'ère des télécommunications était née et elle s'est développée très vite entraînant dans sa foulée des rebondissements à la chaîne. Depuis le krach boursier de 1929, on doit reconnaître l'interdépendance des économies nationales.
Et si la Grande Crise peut être dite mondiale, il en est de même pour ce que les historiens qualifient de véritable solution à cette crise : le New Deal de Roosevelt, vaste programme par lequel il décide de répondre à cette terrible récession par un nouveau contrat social entre l'État, la grande entreprise et la société civile. On y vit, notamment des législations favorisant la syndicalisation des travailleurs dans le but d'augmenter le pouvoir d'achat des ouvriers, des agriculteurs et de la classe moyenne.
Et comment passer sous silence la guerre véritablement mondiale qui s'ensuivit où les forces alliées combattirent les troupes allemandes, italiennes et japonaises.
Les décennies suivantes ont vu les baby-boomers, ici en Amérique, grandir sous le chaud soleil d'un essor économique apparemment éternel et inépuisable, terre parfaite pour l'avènement d'un État Providence dont nous sentons encore les effets.
Si la mondialisation n'est pas un phénomène récent, elle ne peut appeler aucune controverse. On ne peut être ni pour ni contre ce phénomène. La mondialisation n'est pas une mode ou une politique. C'est un fait. Elle est aussi présente et neutre que l'alternance des saisons.
Avec les développements technologiques des trente dernières années, la mondialisation a permis de formidables avancées dans presque tous les domaines de la science. Pensons à ce chirurgien américain qui, récemment, de son laboratoire, aux États-Unis, opérait une femme en France par les miracles de la télé médecine ou au guichet automatique qui nous permet d'obtenir de l'argent à toute heure du jour et de la nuit, et ce, dans presque tous les pays du monde, en devises locales et au meilleur taux de change. Les exemples sont nombreux dans lesquels l'humanité tout entière profite de la mondialisation.
Mais la réalité, jamais si simple, est à visages multiples. Si, telle la lampe magique abritant le généreux génie, la mondialisation peut receler de grandioses surprises, elle peut également, quand le génie se transforme en Cheval de Troie, mettre le monde devant le fait quasi accompli de la domination sournoise d'une caste omniprésente, mais difficile à cerner.
Il s'agit bien sûr des forces du marché, sorte de mutation de la mondialisation qui se métamorphose en globalisation. Jusqu'à tout, récemment, ce terme, la globalisation, n'existait qu'en anglais; il a été francisé pour décrire le totalitarisme économique de certaines forces qui, en se conjuguant, crée un nouvel espace public échappant presque totalement au contrôle des États-nations.
La compagnie ABB, présente à Québec, est une multinationale spécialisée dans la fabrication de composants électroniques. Son président décrivait la globalisation en ces termes :
« Je définirais la globalisation comme la liberté pour mon groupe d'investir où il veut, le temps qu'il veut, pour produire ce qu'il veut, en s'approvisionnant et en vendant où il veut, et en ayant à supporter le moins de contraintes possible en matière de droit du travail et de conventions sociales. »
La globalisation représente donc cette partie de l'activité internationale dans laquelle on peut observer le pire de la mondialisation. Devenue globalisation, la mondialisation ne peut plus être cette panacée de laquelle nous attendons tout : que le genre humain devienne plus civilisé, que le bien-être et la paix civile se répandent sur terre. Au contraire, les compagnies transnationales (CTN) deviennent à l'étroit dans ce qu'elles dénoncent au nom de la libre entreprise et du progrès économique et décrivent comme un inacceptable carcan, l'intervention de l'État. Il en résulte une vaste campagne pour la reconquête de l'espace usurpé par un État envahisseur qui a eu la témérité de penser pourvoir aux besoins de ses citoyens.
En plus de la privatisation des entreprises d'État et d'une foule de services publics, elles veulent une libéralisation complète du commerce et des investissements transfrontaliers. Elles s'en prennent également à la rigidité du marché du travail et du pouvoir syndical qui freine la compétitivité et l'exercice de la libre concurrence. En somme, elles exigent « la flexibilité du travail ». Il importe alors de comprendre que l'opposition farouche observée lors du Sommet des Amériques, au printemps dernier, n'est pas vraiment un mouvement anti-mondialisation. Cette contestation est appelée à tort « anti-mondialiste » alors qu'elle est avant tout « pro-démocratique ».
Lorsque le « marché » va bien, quand l'économie est florissante et que les compagnies transnationales engrangent les profits comme des experts de Monopoly, elles maintiennent une forte pression sur les gouvernements pour qu'ils minimisent leurs interventions, pour qu'elles leur permettent un développement encore plus grand. Déréglementation, privatisation et subvention viennent en tête des demandes du « marché ». Bien plus, elles réussissent à mettre la compétition entre les États. Qui fera la meilleure offre en termes de conditions optimales à l'établissement d'une usine dans une région donnée?
Par contre, et bizarrement, quand l'économie ralentit, on veut que l'État revienne dans le circuit, reprenne en charge et assume les risques. On n'a qu'à penser aux récents évènements de New York et à la réaction immédiate des transporteurs aériens qui se sont hâtés de requérir les millions pour ne pas dire les milliards des gouvernements. Même phénomène dans le secteur de la sécurité où tous ont exigé un effort accru et urgent des gouvernements. Pour une fois, on voulait davantage de normes.
Mais, s'il est juste de dire que les gouvernements subissent une pression soutenue pour qu'on laisse faire les marchés (libéralisme), il est, par contre, tout à fait faux de prétendre que les États n'ont aucun contrôle sur le nouvel espace commercial créé par la globalisation. En effet, il ne faut pas oublier que les parlementaires de chaque pays peuvent s'adresser à leur ministre du Commerce respectif, lequel est responsable, devant son premier ministre, des diverses négociations de libre-échange présentement en cours à la grandeur de la planète.
La question demeure alors ouverte : Pourquoi n'obtiennent-ils pas satisfaction? Si les ministres du Commerce des divers pays ont la responsabilité de la négociation, pouvons-nous pour autant conclure qu'ils en ont le plein contrôle? Les pressions exercées par les acteurs des activités commerciales transnationales n'auraient-elles pas atteint un niveau dépassant les moyens ou les marges de manœuvre des négociateurs gouvernementaux?
Cette globalisation, dans son élan de libéralisation du commerce, présente une tare dangereuse : la dépolitisation, car la globalisation implique non seulement l'uniformité des comportements économiques, mais aussi le renoncement quasi total à toute forme de pouvoir politique. C'est là que se situe le véritable déficit démocratique. Si elle offre plus de liberté, elle ne s'est, par contre, dotée d'aucune forme de gouvernement local et encore moins d'un gouvernement supranational, hormis l'ONU dont on connaît les limites et les difficultés de fonctionnement dues au refus de certains pays, comme les États-Unis, qui refusent de payer leur cotisation annuelle. Il n'y a alors ni pouvoir mondial, ni politique globalisée. La globalisation, loin de régner en maître, ignore l'État de droit, tient l'ambition de gouverner pour négligeable et ne semble nullement devoir un jour se développer suffisamment pour redonner du crédit à la politique et de la force aux lois qui doivent protéger la personne humaine. Les grands problèmes reliés à la globalisation sont donc intrinsèquement reliés et résultent directement de la dérégulation globale.
Jusqu'ici, les décideurs ont répondu à ce reproche par la signature de grands accords internationaux, les plus connus étant l'ALENA, la ZLEA, en ce qui nous concerne, et le Marché commun pour l'Europe. Ces accords sont tous, à des degrés différents, des accords dits de libre-échange, c'est-à-dire qui introduisent des processus de propagation de la libre circulation des biens, des services, des capitaux, des personnes, des idées et des techniques entre tous les pays, en faisant abstraction des frontières politiques qui les séparent 1 .
En 1994, les pays membres du GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) ont signé un nouvel accord créant l'Organisation internationale du Commerce (OMC). Si cet accord ne contient aucune clause environnementale, sociale ou culturelle, laissant ainsi libre cours aux législations des gouvernements nationaux, il en va tout autrement de l'ALENA et de la future ZLEA. Dans ces conventions, il ne s'agit plus seulement de faciliter la circulation des marchandises, mais de transformer les services - santé, éducation, culture, environnement - en objets de commerce. Les conditions de ces accords s'imposent aux acteurs de l'espace commercial ainsi créé et les accords deviennent, en quelque sorte, la charte des droits et libertés des investisseurs.
Le texte de l'ALENA contient des dispositions susceptibles de retirer d'importants pouvoirs aux démocraties et aux parlements locaux. Ces dispositions sont reproduites intégralement au texte de l'accord de la ZLÉA. L'ALENA devient donc un modèle d'accords éventuels. Il est perçu comme un prototype de traités concernant la déréglementation du commerce, des investissements et des services. On a ainsi vu, des poursuites contre le Canada devant les tribunaux internationaux, en vertu des dispositions de l'ALENA. Certains jugements donnent préséance aux dispositions de l'Accord en invalidant des législations nationales, portant notamment sur l'interdiction d'exporter des BPC ou encore d'introduire au Canada des produits toxiques, considérés dangereux pour la santé.
Voilà où le déficit démocratique nous heurte de plein fouet. Ce déficit démocratique survient lorsque les États nations, pourtant basés sur des principes démocratiques, acceptent de se délester de certains mécanismes décisionnels en faveur de mécanismes créés par les accords internationaux.
J.E. Garten, chroniqueur réputé du magazine Business Week, disait : « Nous voici à l'ère des colosses globaux capables de tasser les gouvernements ». Peut-on encore en douter?
L'autre pression engendrée par l'interdépendance des économies nationales vient des cotes de crédit attribuées aux différentes administrations gouvernementales. Quel gouvernement, pour retrouver, conserver ou atteindre la cote AAA, n'a pas fait de l'atteinte du déficit zéro son objectif prioritaire?
Il découle directement de ces différentes pressions sur les gouvernements un ensemble de conséquences sur la qualité des services publics. Plus encore, avant même d'affecter la qualité, elles risquent de porter atteinte à la prestation même de ces services. En d'autres mots, les décisions prises par des instances supranationales d'une part, et d'autre part, la pression exercée par les cotes de crédit, risquent de nous rendre incapables d'offrir toute une gamme de services.
Les gouvernements doivent comprendre que le déficit démocratique, précédemment évoqué, n'est pas qu'une conséquence ou une résultante des pressions occasionnées par la signature d'accords et par les cotes de crédit. Ce déficit peut être fortement aggravé par une fâcheuse tendance de plusieurs États occidentaux à se contenter d'une prestation de services de qualité douteuse. À ce sujet, j'aimerais apporter quelques réflexions.
3 Qualité des services publics
Je ne peux pas, à ce stade de notre développement de société, passer sous silence le caractère éminemment flou du concept de qualité des services. En effet, par une torture particulièrement insidieuse de la mission même de l'État, on en est arrivé à exclure de la qualité des services le fait que ce service soit ou non rendu. Je m'explique.
L'administration publique présente des exemples de plus en plus nombreux de programmes dans lesquels on n'arrive pas à livrer le niveau de services décrits dans la loi concernée. Le plus souvent, il s'agit d'un niveau insuffisant de ressources. Ces exemples sont connus. Le programme des services de garde est ainsi décrit comme universel et accessible. Pourtant, 70 000 enfants attendent une place subventionnée. Les administrateurs d'établissements correctionnels décident de leur propre chef, faute de place, d'accorder des congés à des condamnés avant même qu'ils aient purgé le sixième de leur peine, et ce, à l'encontre de la loi. Vous apprendrai-je quelque chose en mentionnant les problèmes de notre système de santé? Les services devraient pourtant y être tout aussi accessibles. Et la liste pourrait s'allonger.
Et le pire est d'entendre les gouvernements justifier les manquements observés en prétextant la mondialisation elle-même : « Voyez, disent-ils, nous ne sommes pas les seuls, tous les pays occidentaux ont des problèmes avec leur système de santé… » Comme si cela justifiait quoique ce soit.
Un constat s'impose : l'État dit qu'il fera, mais l'État ne fait pas. Je ne veux pas ici m'enliser dans une chasse aux coupables : s'agit-il de problèmes de gestion ou d'un manque de ressources? Je ne veux qu'insister sur ce point : quand l'État, au sens large, dit qu'il fera, il doit le faire. Il s'agit non seulement d'une obligation de respect des citoyens et de transparence, mais d'une véritable question de survie face au secteur privé, car si, à long terme, les gouvernements n'arrivent pas à réaliser ce qu'ils se sont engagés à faire, il y a fort à parier que le privé viendra s'en occuper. Et si les législations nationales l'interdisent, comme dans le cas des services de santé, les compagnies internationales oeuvrant dans ces secteurs se prévaudront des recours permis par les accords internationaux. Si les infirmières québécoises ou canadiennes ne suffisent plus à la tâche, on verra poindre des agences privées d'infirmières qui, en passant, seront payées beaucoup moins bien. L'écart de salaire, je ne vous l'apprendrai pas, sert à couvrir les frais de l'agence de même que le profit des actionnaires. N'oublions pas que le système à deux vitesses peut courir beaucoup plus vite que le nôtre si le profit se pointe. Cette situation risque de se produire dans tout le champ des services à domicile dans lesquels l'inégalité de traitement est actuellement patente.
Par ailleurs, la Loi sur l'administration publique (LAP) crée des obligations aux ministères et organismes. On y introduit ce qu'on appelle la « gestion par résultats ». On prendra donc le temps de mesurer si les engagements pris dans les planifications stratégiques, les déclarations de services ou les conventions de performance ont été respectés. Cela est certainement un pas dans la bonne direction.
Mais, il serait sage de se préoccuper non pas seulement d'un respect des engagements, mais surtout de ce que j'appellerais l'effectivité des services : les services prévus dans la loi qui décrit le programme, dans lequel j'évolue, sont-ils effectivement rendus? Quand le législateur vote une loi, il présume que l'Administration disposera des sommes nécessaires à sa mise en œuvre. Le programme est-il alors, effectivement et à un niveau approprié, mis en œuvre.
En ce qui concerne les engagements des ministères et organismes dans le cadre de la LAP, je signalerai deux dangers. D'abord, je ferai remarquer que le système de gestion par résultats repose sur un fonctionnement dont la clé de voûte est la reddition de comptes à l'Assemblée nationale, par le biais des commissions parlementaires concernées, le plus souvent celle de l'administration publique. Or, la simple consultation de l'agenda des commissions montre qu'il leur est impossible d'examiner plus de sept ou huit programmes par année sur la centaine de programmes qui devraient être vus. Cela implique une impossibilité de fermer la boucle d'imputabilité. Certains députés dont le président de l'Assemblée nationale ont récemment fait état de cette difficulté, mais je dois signaler qu'il eut été préférable, étant donné le caractère stratégique de la question, de résoudre cet écueil avant l'adoption de la loi.
Dans un second temps, et toujours en ce qui a trait aux engagements, on a d'abord craint que les administrations, s'étant engagées à offrir un certain niveau de services, se croiraient dans l'obligation d'utiliser tous les moyens possibles, la fin justifiant les moyens. Mais c'était sans compter leur faculté d'adaptation. Aussi, devons-nous davantage craindre le phénomène inverse où les administrations prendront, au préalable, la précaution de s'engager à une prestation minimale qu'ils sont assurés de satisfaire, compromettant ainsi l'objectif d'accroissement de la qualité visé par la loi.
Je crois essentiel de rappeler que la qualité en matière de services publics est très mal définie. S'agit-il de délais, de négligence, de cohésion, d'accessibilité, de respect des personnes ou d'un ensemble de critères? Et quelle est l'importance relative de ces critères?
Dans les travaux qui ont précédé l'adoption de la LAP, un groupe de sous-ministres se sont penchés sur la qualité des services, ce sujet étant l'un des sept couverts par différents groupes de sous-ministres. Les rapports de ces tables de travail n'ont pas été rendus publics, mais je ne crois pas trahir un secret en révélant que l'essentiel du rapport portant sur la qualité des services publics n'aborde que des questions d'accès aux services, comme, par exemple, les communications par le réseau Internet. Si cette préoccupation est importante, elle est loin d'être la seule, la qualité des services publics devant aussi se définir par d'autres paramètres tout aussi importants sinon plus.
La qualité devrait d'abord se mesurer à la prestation même du service. Au-delà de l'efficience et de l'économie, l'efficacité des services offerts est essentielle et elle est théoriquement mesurée dans une approche de gestion par résultats. Mais, l'effectivité des services est un sine qua non , une condition forcée, un passage obligé auquel on doit réserver la primauté. En ce sens, la gestion par résultats devrait peut-être s'inspirer davantage d'une approche d'obligation de résultats. Lorsque j'appelle au MFE pour m'assurer d'obtenir une place dans un service de garde pour mon bout de chou, il m'importe peu qu'on me réponde poliment dans un délai raisonnable et m'explique avec moult détails les limites budgétaires du programme si, en fin de compte, je n'obtiens pas la place convoitée dans un programme pourtant annoncé comme universel.
Et lorsque le service est effectivement donné, quels critères devons-nous examiner pour savoir si la qualité est là? Je vais vous raconter une anecdote qui m'est arrivée l'été dernier. J'ai été attaquée par la bactérie mangeuse de chair. J'ai donc eu besoin de services de santé. Vous pouvez constater que je les ai reçus avec succès et en temps opportun. Voilà deux critères de qualité que j'ai fortement appréciés, croyez-moi. En outre, le personnel qui m'a accueillie a été fort courtois et attentif et j'ai été bien informée du diagnostic, du traitement envisagé et des risques encourus, deux autres paramètres de qualité que je cote bien. Cependant, je suis restée étendue trois jours sur une civière à l'urgence, inutile de préciser que le confort et la quiétude laissaient à désirer. Mais, malgré les bons soins, je ne pourrai jamais considérer avoir reçu un service de qualité lorsque la proximité des civières faisait en sorte que tous mes compagnons d'infortune connaissaient dans les détails mon dossier médical et que les leurs n'avaient pas de secret pour moi non plus. Le respect de la dignité des personnes et de la vie privée constitue également des critères de qualité. Il est évidemment beaucoup plus facile de mesurer les délais…
Il en va de même pour la transparence qui ne signifie pas que les autorités doivent dévoiler toutes les informations relatives à l'administration des programmes. Mais, il est inacceptable que l'État puisse, par exemple, dissimuler des surplus budgétaires, à l'abri des regards, dans des organismes non imputables, parce que non gouvernemental. Et ce, à plus forte raison quand les sommes en jeu se chiffrent à des centaines de millions. (OSBL)
La Loi sur la justice administrative, qui reprend de nombreux principes mis de l'avant dans le Pacte social élaboré par le Protecteur du citoyen, définit également plusieurs paramètres de qualité telle l'absence de conflits d'intérêts et surtout l'obligation d'inviter le citoyen à se faire entendre avant de rendre une décision négative à son égard.
Je rêve du jour où les déclarations de services et les engagements des administrations publiques couvriront un ensemble complet des paramètres de qualité des services publics, où la comparaison avec d'autres administrations, même à l'échelle mondiale, servira de saine émulation et non d'excuse à ne pas faire.
4 Conclusion
Enfin, je m'en voudrais de passer sous silence la grande expertise que vous détenez en cette matière, et ce, en vertu de l'attention quotidienne que vous vous efforcez de démontrer aux citoyens qui s'adressent aux ministères et organismes dans lesquels vous oeuvrez. Votre expertise, au-delà de votre champ de pratique, tient au fait que vous êtes vous-mêmes citoyens et donc capables de comprendre à quel point il peut être frustrant d'avancer à pas de tortue dans des systèmes dont il faut déplorer l'hyper-complexité. Vous êtes des citoyens à l'emploi de l'État et, de surcroît, regroupés en unité syndicale. Vous occupez donc une position privilégiée pour faire savoir aux décideurs que les modalités d'accès ou de prestations de services retenues sont exagérément compliquées ou susceptibles d'en compromettre l'accès.
Je suis convaincue qu'aux pressions exercées par la globalisation des marchés, les syndicats regroupés constituent une force de contre-pression démocratique.
Je ne me lancerai pas dans une série de petites solutions en vous disant que la globalisation peut être contrée par l'implication de chacun d'entre vous. C'est vrai, mais cela ne règle pas tout.
Devant cette pression de la mondialisation sur les services publics et face au danger que représente la globalisation doublée d'une technicité débridée, je crois que chacun, par contre, doit être appelé à participer à l'élaboration des engagements des gouvernements. Il devient plus nécessaire que jamais de choisir un objectif pour l'avenir de l'humanité. Ce choix devra être fait collectivement, dans ce que Albert Jacquard a appelé la « démocratie de l'éthique ». Nous devons collectivement faire des choix et il est impératif que l'expression citoyenne atteigne un niveau sans précédent pour que les valeurs de la majorité s'expriment et se matérialisent en programmes et en services publics véritablement adaptés aux besoins et attentes des citoyens.
Il m'apparaît que les syndicats ont un rôle particulier à jouer pour contribuer à la sauvegarde des valeurs démocratiques au moment où le monde est sans doute trop dominé par les forces du marché. Après en avoir pris conscience, notre collectivité pourra exercer un contrepoids à celles-ci en définissant ses choix en fonction des droits, valeurs et besoins des citoyens qui la composent.
Notes
- Antoine Ayoub, 1998 [retour au texte]
© Le Protecteur du citoyen 1999-2011