15 novembre 2006 — Le Protecteur du citoyen

Le Protecteur du citoyen : un nouvel acteur et de nouveaux leviers d'action dans l'examen des plaintes et des signalements en matière de santé et de services sociaux

Colloque sur le droit à la santé, Ligue des droits et libertés de la personne du Saguenay – Lac-Saint-Jean

Pierre-Paul Veilleux
Vice-protecteur du citoyen – Services aux citoyens et aux usagers

Saguenay
15 novembre 2006

C’est avec grand plaisir que j’ai accepté cette invitation. D’abord, parce que le Colloque de la Ligue des droits et libertés du Saguenay–Lac-Saint-Jean me procure une tribune tout à fait appropriée pour vous présenter un nouvel acteur dans le domaine de la santé et des services sociaux : le Protecteur du citoyen. Ensuite, parce que votre thème « le droit à la santé » est au cœur de ses nouvelles préoccupations.

Comme vous le savez, l’Assemblée nationale a récemment confié un nouveau mandat au Protecteur du citoyen. Depuis le 1^er avril 2006, date de l’entrée en vigueur du projet de loi 83, ce dernier assume en effet les fonctions du Protecteur des usagers du réseau de la santé et des services sociaux, en plus de celles liées à son mandat initial.

Le projet de loi 83 est l’aboutissement d’une évolution logique, d’ailleurs fortement recommandée par de nombreux acteurs du réseau de la santé et des services sociaux. Vous vous réjouirez donc pour plusieurs raisons que cela soit maintenant chose faite. Premièrement, parce que cette décision confère au Protecteur des usagers une indépendance qu’il n’avait pas jusqu’alors. Ensuite, parce que cela lui procure des leviers d’action dont les usagers seront les grands bénéficiaires.

La plupart d’entre vous connaissent bien le Protecteur des usagers, mais peut-être un peu moins le Protecteur du citoyen. En fait, ces deux institutions étaient, jusqu’au printemps dernier, des organisations parentes. Disons que, dès le départ, il y avait entre elles un évident partage sur le plan des valeurs. De plus, leurs lois constitutives étaient similaires, bien que comportant des particularités. L’une de ces particularités réside bien sûr dans leur domaine de compétence : l’administration publique dans un cas, le réseau de la santé et des services sociaux dans l’autre. Maintenant, elles sont réunies en une seule et même institution, dont le titulaire du poste de protecteur du citoyen est nommé par l’Assemblée nationale, avec une compétence d’ensemble, au service des citoyens, y compris des usagers.

À n’en pas douter, l’efficacité, la crédibilité et l’indépendance d’une institution comme le Protecteur du citoyen constituent une force majeure pour la prévention et la correction de situations qui causent préjudice aux usagers. Et cela demeure vrai, qu’il s’agisse d’analyser une plainte individuelle ou un signalement, ou encore de donner une plus grande portée aux dossiers dont il se fait le défenseur pour la collectivité. Le Protecteur du citoyen peut agir dans une zone d’influence où le Protecteur des usagers n’avait pas accès avant. Il peut user de son influence non seulement sur les instances du réseau de la santé et des services sociaux et le ministère de la Santé et des Services sociaux, mais aussi dans tous les ministères et organismes gouvernementaux. Enfin, son influence sur les parlementaires ouvre à elle seule de nombreuses voies nouvelles pour améliorer la qualité des services dans le réseau de la santé et des services sociaux.

Comme vous pouvez le constater, l’élargissement du champ de compétence du Protecteur du citoyen s’inscrit parfaitement dans la thématique de ce congrès. L’utilisation d’une institution connue et reconnue, qui mise sur la complémentarité des instances, l’« intersectorialité » dans l’action et la capacité réelle d’influencer les décideurs, peut en effet donner un sens tangible au droit à la santé.

J’ai intitulé mon exposé : « Le Protecteur du citoyen : un nouvel acteur et de nouveaux leviers d’action dans l’examen des plaintes et des signalements en matière de santé et de services sociaux ». Avec un pareil titre, pas de mystère : nous savons de quoi nous allons parler. L’angle avec lequel je souhaite aborder ce sujet est tout aussi limpide : quels sont les bénéfices pour les usagers d’un tel changement?

La mission du Protecteur du citoyen

Avec son champ de compétence élargi, le Protecteur du citoyen constitue, sinon une institution nouvelle, du moins une institution transformée. En ce sens, il fait actuellement face à un très grand défi, le plus important peut-être depuis sa création en 1968.

Je crois qu’il est intéressant de voir comment ces changements se traduiront au bénéfice des usagers. D’entrée de jeu, il convient de préciser que le mandat initial du Protecteur du citoyen demeure. Il est toujours chargé de surveiller l’Administration gouvernementale québécoise, ce qui signifie qu’il participe au renforcement de l’État de droit et des valeurs démocratiques qui fondent les relations entre l’État et les citoyens. En fait, avec le réseau de la santé et des services sociaux, c’est tout un pan qui s’ajoute à son rayon d’action.

Ainsi, le Protecteur du citoyen doit, d’une part, s’assurer que chaque citoyen est traité avec respect, justice et équité par l’Administration gouvernementale. D’autre part, il doit maintenant veiller au respect des usagers du réseau de la santé et des services sociaux et des droits qui leur sont reconnus par la loi.

Bref, il a pour mission de corriger et de prévenir les situations préjudiciables aux citoyens, et ainsi, au bout du compte, d’améliorer la qualité des services qui leur sont dispensés.

L’indépendance du Protecteur du citoyen

Depuis le printemps dernier, les fondements sur lesquels repose l’action du Protecteur du citoyen sous-tendent maintenant aussi son action en matière de santé et de services sociaux. Le jumelage des deux institutions en une seule et même entité renforce les moyens d’intervention dans ce domaine.

Le Protecteur du citoyen est un recours accessible et impartial, c’est-à-dire indépendant du pouvoir politique. D’ailleurs, si l’on a jugé utile de confier au Protecteur du citoyen les responsabilités du Protecteur des usagers, c’est principalement pour que les usagers puissent bénéficier de l’indépendance rattachée à ce statut. En effet, le Protecteur du citoyen est incarné par une personne, un officiel public indépendant, qui ne fait rapport qu’à l’Assemblée nationale. Puisque c’est l’élément-clé du transfert des compétences du Protecteur des usagers vers le Protecteur du citoyen, voyons un peu ce qui caractérise cette indépendance.

Le protecteur du citoyen est nommé sur une proposition du premier ministre, qui doit être entérinée par les deux tiers des membres de l’Assemblée nationale. C’est ainsi que l’actuelle protectrice du citoyen, madame Raymonde Saint-Germain, a été nommée le 13 avril 2006 pour un mandat de cinq ans, qui peut être renouvelé. Une fois nommé, le protecteur du citoyen fait des recommandations au gouvernement pour la nomination de deux vice-protecteurs chargés de l’assister dans sa tâche. C’est dans ce contexte que j’ai officiellement été nommé vice-protecteur du citoyen – services aux citoyens et aux usagers en août dernier.

Avant le 1^er avril 2006, le Protecteur des usagers était l’institution chargée de veiller au respect des usagers du réseau de la santé et des services sociaux et des droits qui leur sont reconnus par la loi. Il s’agissait d’une institution crédible et compétente, là n’est pas la question. Toutefois, le Protecteur des usagers ne bénéficiait pas de la totale indépendance du Protecteur du citoyen, telle que je viens de la décrire, par rapport à l’administration du ministre de la Santé et des Services sociaux. En effet, la personne et l’institution du Protecteur des usagers relevaient à la fois du ministre de la Santé et des Services sociaux et du gouvernement. Cette dimension a été modifiée par le projet de loi 83.

Les leviers d’action du Protecteur du citoyen

Le traitement des plaintes individuelles et les signalements : accessibilité et complémentarité

Énonçons les choses simplement : un usager dont les droits sont violés ou qui n’a pas accès à des services suffisants et de qualité doit être en mesure d’obtenir des correctifs à la situation qui lui cause préjudice. Je suis prêt à parier que personne dans cette salle ne contredira le fait qu’un recours, pour être efficace, doit être accessible. Autrement dit, des recours complexes et inefficaces, parce que non accessibles, sont des embûches. J’ose même prétendre que ce sont des obstacles insurmontables pour les personnes qui n’ont pas les moyens socio-économiques nécessaires pour s’offrir un environnement et des conditions de vie propices au maintien et à l’amélioration de leur santé.

Dans cette perspective, le régime d’examen des plaintes auquel participe le Protecteur du citoyen dans le secteur de la santé et des services sociaux est un outil précieux pour les usagers qui ne veulent pas ou ne peuvent pas recourir aux tribunaux pour défendre leurs droits. Au Protecteur du citoyen, ce recours est gratuit, facile d’accès et simple. Ce sont là des facteurs qui ont leur importance, puisque l’accessibilité aux services est un aspect souvent à l’origine d’insatisfaction au sein de la population, notamment dans le secteur de la santé.

L’usager du réseau de la santé et des services sociaux qui se sent lésé se trouve ainsi au cœur d’un ensemble de recours complémentaires pour faire respecter ses droits.

Ainsi, pour pouvoir tirer tous les enseignements des plaintes, la force du Protecteur des usagers, jointe à celle du Protecteur du citoyen, donne plus de moyens aux établissements du réseau de la santé et des services sociaux. L’adoption du projet de loi83 a notamment servi à confirmer le rôle des principaux acteurs, soit les commissaires locaux aux plaintes et à la qualité des services. Ces derniers ont obtenu l’exclusivité de fonction et sont désormais rattachés directement au conseil d’administration. L’institution chargée de l’examen en deuxième instance devait avoir, elle aussi, cette indépendance du pouvoir exécutif.

Donc, en première instance, ce sont les commissaires locaux et régionaux aux plaintes et à la qualité des services qui accueillent la plainte d’un usager ou le signalement d’un tiers.

Depuis le 1^er avril, l’usager dispose d’un recours supplémentaire. S’il est insatisfait des conclusions du commissaire local ou régional, il peut adresser sa demande au Protecteur du citoyen qui l’examine en deuxième instance. Compte tenu des pouvoirs qui lui sont conférés, c’est assurément un cran de plus pour couvrir l’ensemble des solutions possibles au problème soulevé. Pourquoi? Parce qu’il est bien probable, par exemple, que cette solution se trouve dans l’harmonisation de certains programmes administrés par divers ministères ou organismes. Rappelons-nous que le Protecteur du citoyen peut enquêter et étendre ses recommandations à tous les ministères et organismes du gouvernement, et pas seulement au ministère de la Santé et des Services sociaux.

Le Protecteur des citoyens intervient lorsqu’il a des motifs de croire qu’un usager a été lésé ou pourrait l’être. Il peut aussi agir de sa propre initiative sans qu’il y ait eu un examen préalable au niveau local ou régional. Le signalement par un tiers d’une situation problématique peut également déclencher une enquête. Il faut noter toutefois que le Protecteur du citoyen n'a pas compétence sur les plaintes de nature médicale.

Désormais, la compétence du Protecteur du citoyen s’étend pour ainsi dire à toutes les instances du réseau de la santé et des services sociaux : des centres hospitaliers aux familles d’accueil, en passant par les centres jeunesse ainsi que les centres de réadaptation et d’hébergement.

À cet égard, je tiens à souligner qu’un progrès majeur vient d’être réalisé avec l’ajout, à cette liste, des résidences privées pour personnes âgées, ce qui n’était pas le cas avant l’adoption du projet de loi 83.

Dans le passé, le Protecteur des usagers n’avait pas de compétence légale pour intervenir dans de telles résidences. Or, il recevait de nombreux signalements concernant ces ressources, surtout en ce qui a trait à l’adéquation des services, mais aussi concernant l’aménagement et la salubrité des lieux physiques. Cette importante lacune est maintenant corrigée. Le Protecteur du citoyen a dorénavant toute la latitude nécessaire pour examiner les pratiques dans les résidences d’hébergement privées, visiter les lieux et recommander des correctifs le cas échéant. C’est une ouverture importante, puisque les personnes qui y sont hébergées sont en perte d’autonomie et très souvent isolées, ce qui en fait des usagers particulièrement vulnérables.

Au service des citoyens, mais aussi de la collectivité

Nous l’avons déjà mentionné, le Protecteur du citoyen peut agir à la suite d’une plainte ou d’un signalement, mais il peut aussi agir de sa propre initiative. De plus, lorsque l’examen révèle qu’une situation préjudiciable touche plusieurs personnes, le Protecteur du citoyen peut demander que le correctif s’applique à l’ensemble de celles-ci. Dans de tels cas, il peut également choisir de s’attaquer au problème en amont en recommandant à un ministère ou à un organisme de modifier un règlement, une politique ou une loi. Cette action, dont l’effet est collectif, empêchera que la situation ne se reproduise et contribuera à améliorer la qualité des services dans une perspective plus large.

Prenons, par exemple, le cas d’un dossier où le Protecteur du citoyen a demandé au ministère de la Santé et des Services sociaux de revoir son règlement sur les frais de chambre facturés aux patients lors d’une hospitalisation. Ce règlement date de plus de 25 ans. À cette époque, la plupart des soins étaient donnés dans des salles, donc gratuits. Depuis ce temps, l’organisation des soins a évolué : les femmes accouchent dans des chambres de naissance, les soins intensifs sont de plus en plus dispensés dans des chambres privées. Ainsi, des patients doivent payer pour l’occupation d’une chambre afin de recevoir ce type de soins, sans que cela découle d’un choix de leur part. Parce qu’il remet en cause l’universalité des soins, ce règlement ne correspondait plus à la réalité.

Un recours plus efficace grâce à l’« intersectorialité »

L’un des avantages du regroupement des responsabilités du Protecteur des usagers et du Protecteur du citoyen réside dans l’« intersectorialité ». En effet, rien n’empêche le Protecteur du citoyen d’agir parallèlement dans le réseau de la santé et des services sociaux et, par exemple, auprès de la Régie de l’assurance maladie, du Curateur public ou du ministère de la Santé et des Services sociaux, lorsque ces différentes instances sont concernées. À cet égard, le mode de fonctionnement et le rayon d’influence du Protecteur du citoyen devraient permettre une plus grande capacité d’agir pour apporter une solution aux problèmes vécus par les citoyens, quelquefois victimes des politiques et des programmes gouvernementaux non harmonisés.

L’examen des plaintes soumises par les usagers révèle en effet un manque de coordination de certaines politiques entre les ministères ou d’un réseau de services à un autre. Citons, par exemple, les difficultés d’accès au programme d’adaptation de domicile pour les personnes présentant des incapacités. Ce programme est administré par la Société d’habitation du Québec, laquelle relève du ministère des Affaires municipales et des Régions. Les usagers doivent attendre des mois, voire des années, pour que leur domicile soit aménagé afin de continuer à y vivre de façon sécuritaire. L’admissibilité au programme doit être confirmée avant que les travaux ne soient entrepris. Sinon, pas de remboursement!

Pourtant, la politique du ministère de la Santé et des Services sociaux préconise le maintien de la personne dans un milieu de vie sécuritaire; de plus, elle vise à favoriser le soutien à domicile de l’usager le plus longtemps possible pour prévenir un hébergement hâtif. Le programme ne devrait-il pas tenir compte davantage de la politique?

Des plaintes rapportent également des situations difficiles pour les enfants qui souffrent d’un trouble envahissant du développement. Lorsqu’ils sont âgés de deux à cinq ans, certains de ces enfants reçoivent des services en réadaptation dans le cadre d’un programme d’intervention comportementale intensive. Il s’agit d’un programme offert par le Centre de réadaptation en déficience intellectuelle, un établissement qui relève du ministère de la Santé et des services sociaux.

Lorsque ces enfants atteignent l’âge scolaire, les services en réadaptation sont en principe interrompus sous prétexte que ces derniers sont intégrés au réseau scolaire. Or, il arrive que ces enfants ne possèdent pas tous les acquis nécessaires pour entrer à l’école. Si l’on base la décision d’arrêter le programme de réadaptation sur leur âge, plutôt qu’en fonction de leurs besoins particuliers, on risque alors d’engendrer des retards dans leur cheminement scolaire.

La mise en œuvre d’une véritable approche de prévention exige en tout premier lieu une coordination des politiques et programmes gouvernementaux. Cette coordination doit faire en sorte que les ministères et organismes de même que les instances du réseau de la santé et des services sociaux soient davantage centrés sur la personne, et non sur la gestion des programmes et leurs contingences administratives. Agir en ce sens exige la souplesse nécessaire pour répondre aux problèmes humains individuels correspondant à la situation réelle des usagers. Le droit à la santé, c’est aussi cela. Dans cette optique, le Protecteur du citoyen, qui assume maintenant les fonctions du Protecteur des usagers, est une nouvelle réalité qui permettra d’aller plus loin, au-delà de ce qui était possible avant.

L’action en « raisonnabilité » et en équité du Protecteur du citoyen

Un peu plus tôt, je vous ai parlé de l’accessibilité aux recours pour les citoyens et les usagers qui se sentent lésés. J’ai alors mentionné qu’avec le regroupement de la tâche des deux « Protecteurs » on obtenait une nouvelle complémentarité des instances au bénéfice des usagers. J’aimerais aborder un autre aspect dont je n’ai pas parlé tout à l’heure : il s’agit de la possibilité qu’a le Protecteur du citoyen de défendre et de faire progresser une cause en équité pour obtenir des correctifs et améliorer la qualité des services.

En effet, le champ d’action du Protecteur du citoyen, contrairement à celui des tribunaux, ne se limite pas à la légalité des actes et des décisions des instances sous sa compétence. Il peut être saisi de l’acte déraisonnable, injuste ou abusif d’un organisme. Dans son appréciation de la situation, il peut alors intervenir et recommander des correctifs ou des remèdes fondés sur l’équité.

L’équité est « bâtie autour d’un sentiment naturel de ce qui est juste, et non du droit positif ». Elle joue un triple rôle : permettre de corriger la trop grande dureté d’une règle, de compléter cette règle ou de l’interpréter lorsqu’elle est obscure.

De nature exceptionnelle, l’intervention en équité du Protecteur du citoyen se fait à l’intérieur des balises suivantes :

le respect de l’intention du législateur;
l’évaluation de la gravité du préjudice pour le citoyen;
l’opportunité de la recommandation.

Une capacité réelle d’influencer les parlementaires

Dorénavant, les usagers du réseau de la santé et des services sociaux bénéficieront du rôle de conseiller que joue le Protecteur du citoyen auprès des parlementaires. Conformément à son mandat de surveillance, le Protecteur du citoyen prend systématiquement connaissance des projets de loi et de règlement. Il les analyse pour déterminer leur impact sur le plan administratif, économique et social. Cet examen lui permet de déceler les effets préjudiciables pour les citoyens. Il peut ainsi proposer des modifications susceptibles d’améliorer les projets de loi et prévenir des situations éventuellement préjudiciables pour les usagers.

En plus de son pouvoir de recommandation, le Protecteur du citoyen possède d’autres moyens pour sensibiliser les membres de l’Assemblée nationale. Il peut notamment exposer des cas dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel et, lorsqu’il le juge d’intérêt public, commenter publiquement ces rapports.

Le Protecteur du citoyen, un acteur de premier plan pour défendre le droit à la santé

Dans sa façon de fonctionner, par les principes qui le gouvernent et en raison de son nouveau champ de compétence, le Protecteur du citoyen constitue très certainement un acteur de premier plan dans l’édification d’une société où le droit à la santé existe vraiment.

À cet égard, les changements récemment apportés contribuent de manière significative à donner aux usagers des recours accessibles et impartiaux. L’unique institution découlant de la fusion du Protecteur du citoyen et du Protecteur des usagers présente en effet de nombreux avantages. Plus que jamais, une prise en charge plus large de la santé et du bien-être de la population s’impose. La santé est l’une des sphères de l’activité humaine qui génèrent de nombreux rapports entre l’État et l’usager. Le nouveau champ de compétence attribué au Protecteur du citoyen ouvre des possibilités intéressantes pour faire progresser le droit à la santé. Un défi de taille, certes, mais aussi une noble cause!

Il est clair que les orientations et les actions privilégiées en matière de prévention doivent s’inscrire dans un tel type de démarche, globale et intégrée. Cela comporte que le Protecteur du citoyen agisse aussi sur un ensemble de facteurs liés à l’environnement de l’individu. Je pense, par exemple, aux politiques qui régissent le logement social, l’aide sociale ou encore les conditions de détention avec lesquelles doivent composer bon nombre de citoyens. La mise en œuvre d’un recours efficace, accessible et impartial pour les usagers relève de la même volonté et constitue un pas de plus dans cette direction. L’aspect socio-économique a une incidence majeure sur la capacité d’un individu à faire des choix pour préserver ses conditions de santé. Celles et ceux qui œuvrent dans ce secteur au quotidien le savent fort bien.

Déjà, le Protecteur du citoyen partage les valeurs de justice sociale et d’équité sur lesquelles s’appuie le ministère de la Santé et des Services sociaux pour organiser la prestation des soins de santé dans la population. Cette complémentarité doit aussi se manifester dans le traitement des plaintes et dans tous les efforts qui sont déployés pour améliorer la qualité des soins et le respect des usagers. L’exceptionnel pouvoir d’intervention du Protecteur du citoyen en matière de santé et de services sociaux s’inscrit dans cette perspective :

Intervenir en amont sur les lois, les politiques et les règlements pour prévenir des situations préjudiciables aux usagers.
Agir en aval pour corriger les iniquités et faire respecter les droits des usagers

Une nouvelle voix se fait désormais entendre pour défendre les intérêts des usagers et faire respecter leurs droits, non seulement auprès des instances du réseau de la santé et des services sociaux, mais aussi auprès des ministères et organismes gouvernementaux et de tous les parlementaires de l’Assemblée nationale.

Le Protecteur du citoyen : une représentation unique et incomparable pour améliorer la qualité des services en matière de santé et de services sociaux.

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