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Les ombudsmans - médiateurs et la simplification administrative
Allocution prononcée par la Protectrice du citoyen à l'occasion du 3e Congrès statutaire de l'Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie
Pauline Champoux-Lesage
Tunis
Octobre 2003
Introduction
Je suis heureuse de me retrouver à nouveau parmi vous à l'occasion de ce 3e congrès statutaire de l'Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie. Le thème général choisi pour cette rencontre « L'ombudsman et le médiateur, acteurs de la transparence administrative », a toujours été une préoccupation pour l'institution du Protecteur du citoyen et le demeure. En effet, l'efficacité d'un État, notamment sa capacité de répondre aux besoins de la population, est liée à la question de la transparence. Une information juste, livrée en temps opportun, en des termes compréhensibles, un meilleur accès à l'Administration et au processus de décision contribuent à accroître l'ouverture et à asseoir tant la légitimité que la qualité de l'administration publique.
La transparence est l'expression d'une volonté d'instaurer un dialogue entre l'État et le citoyen, de permettre un plein exercice de la citoyenneté; c'est un des fondements de la démocratie.
Une administration transparente est donc soucieuse de respecter les citoyens, de leur faciliter la vie, de leur expliquer les enjeux et de les écouter.
Comment l'ombudsman, le médiateur ou le protecteur du citoyen peut-il favoriser cette transparence et contribuer à la simplification administrative au bénéfice des citoyens?
Il n'est pas inutile de rappeler que la création d'un poste de Protecteur du citoyen au Québec a été motivée par le désir de doter la population d'un interlocuteur qui saurait l'aider devant la complexité sans cesse grandissante des structures administratives de l'État.
Depuis plus de 35 ans, toutes les personnes qui se sont succédées à la tête de l'institution ont eu à cœur de protéger les acquis de la démocratie et n'ont pas ménagé leurs énergies pour dénoncer les effets d'une bureaucratie envahissante. Elles ont veillé au grain pour que les citoyens du Québec soient traités avec respect et justice par l'administration publique.
En 1994, mon prédécesseur a rendu public un énoncé de valeurs et de principes devant guider l'action des fonctionnaires. On peut légitimement affirmer que la Loi sur la justice administrative, adoptée deux ans plus tard, s'en est largement inspirée. Cette loi établit les règles générales de procédures qui doivent s'appliquer lors de décisions individuelles à l'égard d'un administré.
Une loi sur l'imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics adoptée en 1993 permet à une commission parlementaire d'entendre les sous-ministres ou les dirigeants d'organismes sur leur gestion administrative. Tout manquement signalé dans le rapport annuel du Protecteur du citoyen ou dans un rapport spécial peut donner lieu à une audition lors de ladite commission.
Enfin, en mai 2000, le gouvernement a adopté la Loi sur l'administration publique dont l'objectif est de rapprocher l'État du citoyen par :
- l'amélioration de la qualité des services à la population;
- la simplification de la gestion de l'Administration par la mise en place d'un cadre de gestion axé sur les résultats et sur le principe de la transparence.
Autant d'aspects promus par le Protecteur du citoyen.
Si les lois que l'on vient d'évoquer témoignent de la volonté du gouvernement québécois d'affiner les rapports entre le citoyen et l'État, elles ne peuvent garantir à elles seules la qualité de l'Administration au quotidien.
De par sa situation privilégiée qui le place au cœur de cette relation « gouvernant - gouverné », le Protecteur du citoyen a la possibilité d'observer et d'intervenir s'il constate que l'Administration s'écarte des prescriptions de ces lois cadres.
La simplification administrative
Si l'on doit se réjouir des pas importants franchis pour développer une administration publique de qualité au Québec, si l'on doit se montrer fier des acquis législatifs en faveur du citoyen et de la transparence, force est de constater qu'il y a parfois encore loin de la coupe aux lèvres.
Si l'on parle beaucoup de la simplification administrative, on en est encore loin!
La simplification administrative, c'est bien sûr l'allègement réglementaire : moins de règles tatillonnes, réduire le nombre d'exigences si elles ne sont pas toutes essentielles, revisiter aussi certains secteurs d'intervention à la recherche de solutions alternatives à des règlements dont l'application s'avère souvent incontrôlable (ex.: environnement).
La simplification, c'est de réduire le nombre de formulaires exigés, d'en revoir aussi la forme et le contenu : que ce soit précis, sans ambiguité, rédigé dans une langue compréhensible, facile à compléter (formulaire de déclaration de revenus simplifié).
Faciliter la vie au citoyen, c'est développer des outils de gestion plus performants, par exemple que lors d'un changement d'adresse, le citoyen n'ait pas à multiplier les démarches (guichet unique).
La simplification, c'est d'utiliser un langage moins technique lors des communications avec la population, éviter le langage codé, les formules juridiques qui ne sont comprises que des initiés (lettres aux citoyens).
Une volonté de simplification administrative, c'est se préoccuper des contraintes que l'on impose au citoyen lors de la mise en œuvre d'un nouveau programme.
Simplifier, c'est évoluer vers le service en ligne, permettant un accès direct et plus rapide à l'information et aux services.
En somme, la simplification administrative, c'est une volonté affirmée de faciliter les rapports qu'entretient l'Administration avec sa clientèle, raison d'être des services publics.
J'ai choisi d'attirer brièvement votre attention sur deux éléments qui doivent nous guider sur la voie de la simplification administrative :
- un accès facilité aux services;
- la qualité de l'information.
Un accès facilité aux services
Être d'abord centré sur la facilité d'accès aux services. Où s'adresser, comment le faire? Être assuré d'une réponse.
Un citoyen doit pouvoir rejoindre facilement un fonctionnaire; pour cela, il doit savoir où communiquer, comment il peut le faire (téléphone, lettre, courriel), à quel moment.
Au téléphone, il doit obtenir un contact dans un délai raisonnable (pas seulement avec une boîte vocale) et être capable d'avoir réponse à ses questions. Idéalement, plusieurs transactions devraient être aujourd'hui possibles par informatique et menées rondement.
Le Protecteur du citoyen agit au quotidien pour soutenir des citoyens vivant des difficultés dans leurs relations avec l'Administration et rien n'est jamais acquis bien que des efforts importants soient consentis actuellement. La vigilance demeure de mise.
L'an dernier, à titre d'exemple, nos interventions auprès du Directeur de l'état civil ont permis d'améliorer la qualité des services aux citoyens. La direction a revu ses processus pour éviter des aller-retour coûteux en temps pour la population. Un acquis de simplification.
Nous poursuivons également notre action auprès du ministère du Revenu, chargé de contrôler le versement des pensions alimentaires. Certains relevés de compte demeurent incompréhensibles pour le citoyen qui peut ainsi être lésé sans le savoir.
Des travaux de réingénierie informatique sont amorcés. Les résultats sont encore attendus. Un cas qui témoigne de l'importance qu'il faut accorder à l'information.
La qualité de l'information
L'information, c'est le pouvoir! Comment faire valoir ses droits si on ne les connaît pas?
L'information donnée aux citoyens, lorsqu'elle est incomplète ou erronée, constitue l'une des principales lacunes dénoncées par la population.
Un formulaire mal rempli faute de consignes explicites peut conduire à des décisions administratives inappropriées, qui seront l'objet d'une demande de révision, ce qui entraînera des délais, voire des frais. À terme, un citoyen excédé! Des étapes inutiles, ex.: un formulaire de demande d'exemption imprécis, qui porte à confusion. Un avis de cotisation contesté par le Protecteur du citoyen.
Il faut donc être particulièrement soucieux de la qualité de l'information fournie au citoyen. Une information de qualité est une information claire, compréhensible, complète, précise et donnée en temps opportun.
Un bel exemple concerne le programme d'assurance-médicaments du Québec. Un programme complexe, à géométrie variable selon l'âge ou le statut.
Le Protecteur du citoyen a reçu nombre de plaintes résultant d'une information insuffisante de la part de la Régie de l'assurance maladie et entraînant des erreurs « de bonne foi ».
Il en résulte des réclamations très élevées pour des citoyens ignorant qu'ils avaient mal agi. Le Protecteur du citoyen a fait des recommandations pour que la situation soit corrigée.
En traitant des plaintes des citoyens et en exerçant une forme de veille de l'administration publique, le Protecteur du citoyen dispose de renseignements qui lui permettent d'intervenir non seulement pour régler des cas particuliers, mais aussi pour prévenir des situations analogues dans le futur… Ou encore, pour proposer des ajustements si des difficultés surviennent lors de la mise en œuvre d'un programme ou d'une loi.
Lors de l'analyse des réformes législatives et réglementaires, le Protecteur du citoyen alimente la réflexion des parlementaires et propose des avenues susceptibles d'éviter les erreurs passées :
- en insistant sur les conditions de mise en œuvre : les ressources requises, le temps nécessaire, l'information de la population, la formation du personnel au besoin (ex.: projet carte santé);
- en proposant des modifications ou des ajustements au projet soumis (ex.: Loi sur les services correctionnels (délais, évaluation, processus, etc.));
- en recommandant des ajustements au moment de l'implantation, le cas échéant (ex.: Loi facilitant le paiement des pensions alimentaires : deux rapports spéciaux).
Comme en font foi les exemples précédents, l'ombudsman ou le médiateur ont un rôle important à jouer pour contribuer à la simplification administrative et favoriser ainsi la mise en place de services publics de qualité.
Mais pour obtenir des changements durables, il faut que l'Administration se prenne en charge et que les citoyens puissent trouver réponse à leurs problèmes directement auprès des ministères et des organismes responsables des services ou des programmes gouvernementaux concernés.
Le Protecteur du citoyen fait, depuis plusieurs années, la promotion des bureaux de plaintes au sein même des ministères et des organismes qui sont en contact direct avec la population.
De tels mécanismes sont maintenant présents dans 14 ministères et 29 organismes qui utilisent l'information provenant des plaintes à des fins d'amélioration de leurs services :
- améliorer l'information transmise aux usagers (79 %);
- prendre en compte les difficultés ou les particularités de certains clients (77 %);
- améliorer le comportement du personnel (72 %);
- réviser les processus (67 %);
- mieux interpréter les dispositions de la loi (49 %);
- modifier les directives internes (49 %);
- simplifier les formulaires (39 %);
- éliminer les dédoublements, chevauchements ou incohérences (37 %);
- modifier les lois et les règlements (35 %).
Dans le but de soutenir la mise en place de bureaux crédibles et efficaces, le Protecteur du citoyen a produit un guide intitulé « Un bureau des plaintes légitime et crédible – le traitement des plaintes dans les organisations gouvernementales ».
Présenté aux différents ministères et organismes depuis février 2002, ce guide a reçu un accueil des plus favorables. Expliquant la raison d'être et l'importance d'un mécanisme de traitement des plaintes, on y énonce huit principes propres à favoriser l'efficacité et l'amélioration des services :
- l'accessibilité;
- la simplicité;
- la rapidité;
- la confidentialité;
- l'équité procédurale : l'écoute, la rigueur et la transparence;
- la motivation claire et complète;
- le suivi des recommandations;
- la préoccupation systémique.
C'est une action de type « pédagogique » dont une des retombées peut être la simplification administrative.
Conclusion
Les États modernes sont soucieux d'une plus grande efficacité et préoccupés de la qualité du service aux citoyens. La population est également de plus en plus exigeante à l'endroit des services publics. Dans un tel contexte, les ombudsmans ou les médiateurs demeurent des intervenants précieux pour la population parce qu'ils ont la possibilité d'agir pour que se concrétisent les changements souhaités.
Le rôle de « chien de garde » de la bonne administration trouve ici tout son sens. En veillant au grain, en dénonçant au besoin, en intervenant pour solutionner les problèmes individuels, mais aussi de manière à corriger des lacunes plus « systémiques », il contribue à simplifier la vie des citoyens, à assurer le respect de leurs droits, favorisant ainsi l'exercice d'une véritable démocratie.
© Le Protecteur du citoyen 1999-2011