16 octobre 2003 — Le Protecteur du citoyen

Stratégie d’enquête : garder le cap

3^e Congrès statutaire de l’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie

Francine Larouche, directrice des enquêtes
Protecteur du citoyen

Tunis
16 octobre 2003

Introduction

Je suis heureuse de me trouver parmi vous à l’occasion de ce 3^e Congrès statutaire de l’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie. Lorsque la Protectrice du citoyen, madame Pauline Champoux-Lesage m’a proposé de venir partager mes observations sur des éléments primordiaux du processus d’enquête conduit par notre institution, je me suis d’abord dit : que puis-je apporter de nouveau à des collègues expérimentés?

J’ai donc fait un retour sur mes presque vingt années à la direction des enquêtes afin de cerner pourquoi une enquête de qualité est indispensable, quels en sont les ingrédients essentiels et quels sont les principaux écueils ou pièges à éviter. Cette réflexion m’a rapidement amenée à constater que trop souvent, certains principes de base étaient oubliés. Je ferai donc un retour sur ce qui me paraît primordial.

Quels que soient les techniques ou les outils utilisés, la qualité de l’enquête repose d’abord sur la compétence, les attitudes et l’engagement sans faille de nos enquêteurs et sur leur capacité de garder le cap tout au long de l’enquête.

Je vous livre donc sans plus tarder quelques observations qui, je l’espère, susciteront aussi une réflexion dans chacune de vos organisations.

1. Pourquoi une enquête de qualité est-elle indispensable?

L’objectif ultime de l’intervention du Protecteur du citoyen est de faire jaillir la vérité afin que justice soit rendue. Demander réparation constitue donc un aspect essentiel de la fonction d’ombudsman. Afin de persuader l’Administration du bien-fondé de nos demandes, il faut faire preuve de rigueur dans nos processus d’enquête et de jugement dans nos évaluations. D’ailleurs, comment exercer valablement notre jugement si l’enquête n’a pas été conduite avec rigueur?

L’enquêteur est le trait d’union entre le plaignant et l’institution d’une part et, d’autre part, entre celle-ci et l’organisme gouvernemental en cause dans le litige. L’enquêteur exerce un rôle indiscutable dans le développement et le maintien non seulement de sa crédibilité personnelle mais aussi de la crédibilité de toute l’institution de l’ombudsman et du médiateur.

Faire enquête, c’est rechercher la vérité. Aussi, rien ne doit être laissé au hasard. Il n’y a guère de place pour l’improvisation.

2. Un bon départ : facteur clé de réussite de l’enquête

J’ai choisi de limiter mon propos à la relation enquêteur/plaignant. Trop souvent on oublie l’importance cruciale de l’accueil de la plainte qui constitue non seulement la porte d’entrée de l’enquête mais qui en tisse toute la trame. Un faux pas au début de l’enquête peut la faire déraper. Les lacunes à cette étape risquent d’entraîner l’enquêteur sur de fausses pistes, occasionner une perte de temps, une conclusion erronée, l’insatisfaction du plaignant, voire affecter la crédibilité de l’institution au regard de l’organisme gouvernemental faisant l’objet de l’enquête.

Trop souvent aussi on oublie que le plaignant est en quelque sorte « propriétaire » de sa plainte et qu’il en fait partie prenante jusqu’au règlement complet.

Je fais donc un retour sur des éléments essentiels de base de cette composante de l’enquête.

Vues du plaignant

L’accueil de la plainte est bien plus qu’une simple procédure administrative d’ouverture de dossier. L’entrevue d’approche, qu’elle soit en personne ou par téléphone, permet de recueillir les renseignements essentiels : obtenir du plaignant les faits à l’origine du litige, recueillir des données secondaires, relever le nom des témoins et repérer les documents, établir des solutions possibles et connaître précisément les attentes du citoyen.

L’enquêteur doit alors avoir à l’esprit ce qui peut préoccuper le plaignant. Par exemple, il peut croire que l’ombudsman n’est qu’un autre rouage de l’appareil étatique, que l’enquêteur sera partial et prendra parti pour l’organisme gouvernemental avec lequel il est en litige, que l’enquêteur ne comprend pas vraiment son problème, qu’il risque personnellement des représailles de la part de l’organisme visé par sa plainte. Il peut, au contraire, croire que l’ombudsman agit comme son avocat et qu’il prendra automatiquement fait et cause pour lui auprès de l’organisme.

Le plaignant peut alors être tiraillé entre ses croyances et son besoin d’aide. Il importe que l’enquêteur informe clairement le plaignant des méthodes de travail, des moyens et des limites de l’intervention de l’ombudsman. Il doit également se comporter d’une façon qui renforce ou favorise la coopération du plaignant : l’empathie s’impose.

Bien cerner l’objet de la plainte : entendre et écouter

J’ai dit qu’un faux pas au début de l’enquête peut la faire déraper. Par analogie, je donnerai comme exemple le cas tragique du tireur de la région de Washington en octobre dernier qui a fait dix morts et trois blessés. La certitude d’un tireur solitaire et d’une fourgonnette blanche a compliqué le travail des policiers. La fourgonnette blanche était en réalité une Chevrelet Caprice bleue et il n’y avait pas un seul suspect, mais deux. Ces fausses pistes ont peut-être coûté des vies. Au cours de la chasse à l’homme, un policier qui s’est approché de la Caprice bleue des suspects a constaté qu’un homme dormait dans le véhicule. Celui-ci a déclaré qu’il voyageait et le policier, qui cherchait une fourgonnette blanche, l’a laissé partir.

Pour savoir ce qu’il cherche, l’enquêteur doit d’abord cibler correctement l’objet de la plainte. Aussi, doit-il donner au plaignant une réelle opportunité de s’exprimer librement et franchement.

Il doit non seulement l’entendre mais aussi l’écouter. Ceci requiert un effort. Il lui faut se concentrer sur le quoi (ce qui est dit, le message) et non pas sur le comment (la façon de l’autre de s’exprimer, gestes, ton). Par exemple, une personne peu scolarisée peut avoir de la difficulté à expliquer clairement son problème, ou hésiter à répondre aux questions. La nervosité peut l’amener à fuir le regard de l’enquêteur, à faire des gestes brusques, à élever soudainement le ton. L’enquêteur ne doit pas tirer de conclusions hâtives sur la base de ces comportements et en déduire, par exemple, que la personne tente de cacher la vérité. Il doit demeurer attentif à son interlocuteur.

L’enquêteur doit éviter d’interrompre inutilement le plaignant. L’emploi d’un langage clair est à la fois souvent prôné et tout aussi souvent oublié. Les termes compliqués, le jargon administratif ou légal risquent de désorienter le plaignant plutôt que de l’informer clairement.

La rencontre avec le plaignant n’est pas non plus un monologue de celui-ci. L’enquêteur intervient au besoin par ses questions pour obtenir les renseignements essentiels. Posez des questions directes afin de relever des renseignements précis tels le nom des témoins, les dates et la chronologie des événements. Évitez les questions fermées qui se répondent par « oui » ou « non », sauf lorsque vous voulez établir un point avec exactitude ou vérifier quelque chose de précis. Posez des questions ouvertes dans le but de faire parler le plaignant. Par exemple, on commence des questions ouvertes par des expressions telles que : « Pouvez-vous me décrire… » ou « Dites-moi pourquoi… ».

D’autres questions peuvent être posées pour faire préciser certains éléments telles que : « Existe-t-il des raisons additionnelles? », « Que s’est-il passé ensuite? », « Pourquoi penseriez-vous cela? ».

L’enquêteur doit éviter d’interpréter les silences, les non-dits ou encore d’interpréter les réponses car il y a là un danger de faire prévaloir ses perceptions. Aussi, il importe de toujours valider sa compréhension auprès de l’interlocuteur. Écoutez les réponses à vos questions et reformulez-les pour vous assurer que vous avez bien compris ce que vous dit votre interlocuteur. De temps en temps, résumez les informations ou les réponses. Par exemple, débutez votre phrase par des expressions telles que : « Si je comprends bien… » ou encore « Si je saisis correctement… ». Ces façons de faire contribuent à nous assurer que nous avons la « distance » nécessaire et que notre objectivité n’est pas affectée.

L’analyse préliminaire de la plainte doit reposer sur des assises solides et justes. L’entrevue doit donc fournir les renseignements essentiels. Concentrez-vous sur les personnes et les événements, étoffez l’histoire du plaignant. Utilisez les cinq questions de base, c’est-à-dire qui? quoi? quand? où? pourquoi? afin d’obtenir les faits.

Pour illustrer, je prendrai l’exemple simple du plaignant qui conteste la suspension du paiement de son indemnité de remplacement de revenus par la commission des accidents du travail :

Qui?

Qui a décidé de suspendre le paiement de votre indemnité?

Quoi?

Quelles raisons vous a-t-on données?

Quand?

Quand la suspension doit-elle débuter?

Où?

Par quel moyen avez-vous été avisé (avis écrit, entrevue en personne ou téléphone)?

Pourquoi?

Pourquoi croyez-vous qu’il s’agit d’une décision erronée?

Je ferai ici une première mise en garde contre ce que certains appellent « l’habillage du matériel », c’est-à-dire qu’à défaut de se souvenir de toute l’histoire, les vides sont comblés (« je pense qu’il a dit ceci »). Pour éviter ce piège, la prise de notes au cours de l’entrevue est essentielle. Des bouts de phrases griffonnées ici et là et parfois complétées et transcrites plusieurs jours après l’entretien comportent un grand risque « d’habillage »… Rappelons-nous que la plupart des personnes oublient 50 % du message immédiatement après l’avoir entendu et, après huit heures, il n’en reste que 35 %.

Les notes servent de support à votre analyse ultérieure et la conclusion repose sur les éléments de preuve tels que consignés. Il est important que les notes résultant d’entrevues soient complètes, précises et objectives. Il est également essentiel d’éviter les impressions subjectives, de différencier les observations de fait des témoins des opinions qui en découlent.

La deuxième mise en garde concerne la surcharge d’information. L’enquêteur doit se concentrer sur le ou les problèmes principaux, distinguer l’essentiel de l’accessoire, se concentrer sur les aspects pertinents de la plainte et, enfin, éviter de s’attarder indûment sur un détail.

En conservant toujours à l’esprit ces règles, l’enquêteur évitera d’élaborer des théories prématurées ou, pire encore, des théories erronées sur le dossier en raison d’un manque de renseignements pertinents.

3. Établir un contrat clair avec le plaignant

Dès le premier contact, informez le plaignant des moyens et des limites de l’intervention de l’ombudsman. Je reviendrai sur cet aspect. Assurez-vous qu’il comprend le processus d’enquête.

Je ne saurai jamais trop insister sur l’importance de clarifier les attentes du plaignant, non seulement au regard de l’intervention de l’ombudsman mais aussi au regard de l’organisme gouvernemental partie au litige. Par exemple, le plaignant a-t-il eu recours à l’ombudsman pour obtenir une compensation financière? Un permis? Son action est-elle dictée par un sentiment de vengeance – visant par exemple que le fonctionnaire soit pénalisé pour son comportement? D’autres plaignants ne souhaitent qu’un changement au système ou, encore, une modification à une règle qu’ils estiment trop restrictive. Donc, pour éviter toute méprise, ne jamais oublier de poser la question toute simple et claire : « Qu’attendez-vous de l’ombudsman? ».

L’enquêteur ne doit pas avoir de préjugés favorables ou défavorables quant au résultat de l’enquête. Il se doit aussi d’éviter de donner au plaignant de faux espoirs.

En bref, l’enquêteur doit établir une sorte de contrat avec le plaignant : l’enquête portera sur tels ou tels autres aspects, il peut s’attendre à obtenir un résultat dans un tel délai, d’être informé des étapes significatives de l’enquête et du résultat de l’examen de sa plainte ainsi que des motifs de la décision. La Protectrice du citoyen du Québec accorde une importance marquée à la rétro information de l’enquêteur auprès du plaignant au cours de l’enquête. Elle en a d’ailleurs pris l’engagement public dans sa Déclaration de services aux citoyens.

J’ouvre ici une parenthèse. Face à un plaignant ayant un comportement – disons difficile –, l’enquêteur sera parfois enclin à fournir peu d’information, voire à limiter ses contacts avec le plaignant. Il se creuse ainsi une brèche dans l’essentielle transparence du processus d’enquête, affectant du même coup la qualité de la relation humaine. Le plaignant a besoin de sentir que le responsable de son dossier ne l’a pas oublié. Il faut donc être vigilant et décourager de telle conduite.

Je reviens maintenant aux limites de l’intervention de l’ombudsman. Le champ d’intervention de l’ombudsman est clairement défini dans chacune de nos juridictions. Il peut paraître superflu de mentionner qu’il convient en premier lieu de déterminer si la plainte se situe dans les limites de la compétence. Ceci semble en effet aller de soi. Toutefois, il peut arriver que l’enquêteur, dans un élan de sympathie pour le plaignant, ou face à une personne particulièrement habile et convaincante, outrepasse les limites de la compétence. Bien sur, chaque cas doit être analysé à son mérite et tenir compte des situations particulières. Cependant, au risque d’entacher la crédibilité de l’ombudsman, ces cas doivent demeurer à la marge et il serait souhaitable que des règles viennent encadrer de tels écarts.

Conclusion

Je disais au début de mon propos que, quels que soient les techniques ou les outils utilisés, la qualité de l’enquête repose d’abord sur la compétence, les attitudes et l’engagement sans faille de nos enquêteurs et sur leur capacité de garder le cap tout au long de l’enquête.

Je vous rappelle qu’un faux pas au début de l’enquête peut la faire déraper. Les lacunes à cette étape risquent d’entraîner l’enquêteur sur de fausses pistes, induire une conclusion erronée, voire affecter la crédibilité de l’institution auprès de l’organisme gouvernemental faisant l’objet de l’enquête.

Le plaignant sera satisfait du travail de l’enquêteur – même si on ne lui a pas donné raison sur l’objet de sa plainte – lorsqu’il a été écouté et respecté, qu’il a la conviction que le processus d’enquête est crédible et équitable, qu’il comprend les motifs de la décision et qu’il estime celle-ci objective, impartiale et indépendante.

L’objectif ultime de l’intervention du Protecteur du citoyen étant de faire jaillir la vérité afin que justice soit rendue, il faut faire preuve de rigueur dans nos processus d’enquête et de jugement dans nos évaluations.

Aussi, l’enquêteur doit-il garder le cap :

En s’assurant de bien connaître les attentes du plaignant au regard de l’ombudsman et de l’organisme gouvernemental.
En ciblant correctement le ou les objets de plainte.
En donnant au plaignant une véritable opportunité de s’exprimer librement et franchement.
En évitant d’interpréter les silences et les réponses - en vérifiant sa compréhension.
En prenant des notes complètes, précises et objectives au cours de l’entrevue.
En se concentrant sur les problèmes principaux - en distinguant l’essentiel de l’accessoire.
En fournissant une véritable rétro information au plaignant au cours de l’enquête - cap sur la transparence.

Merci.

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