19 septembre 2002 — Le Protecteur du citoyen

Les attentes du citoyen

Conférence des juges administratifs du Québec

Pauline Champoux-Lesage
Protectrice du citoyen

Montréal
19 septembre 2002

Monsieur le Président de la conférence,

Mesdames et messieurs les juges administratifs,

Je suis très heureuse de l’occasion que vous m’offrez de m’adresser à vous, juges administratifs investis principalement de la fonction importante de trancher des litiges opposant un administré – autrement dit, un citoyen – à l’Administration¹. Je vous en remercie.

Comme vous le savez sans doute, plusieurs aspects de nos missions respectives se rejoignent, voire se recoupent.

Sur réception de l’invitation de vos représentants de vous entretenir des attentes du citoyen, sous le thème général de la conférence de la mission d’efficacité de la justice administrative : grandeur et limites, je me suis brièvement demandée comment je pouvais m’exprimer au nom de ce citoyen anonyme. Il m’est alors revenu à l’esprit la description de la fonction que j’assume aujourd’hui, faite en 1970 par le premier protecteur du citoyen, Louis Marceau. Il affirmait alors que le Protecteur du citoyen n’est ni un parlementaire, ni un ministre, ni un juge, mais tout simplement un citoyen…² . Je m’exprimerai donc au nom des citoyens qui s’adressent à moi et comme citoyenne-protectrice.

Les tribunaux ou organismes où vous siégez ont compétence tant pour prendre des décisions individuelles à l’égard des administrés – vocable de la Loi sur la justice administrative auquel je préfère naturellement celui de citoyen – , que ce soit dans l’exercice de la fonction administrative, pour certains d’entre vous, que pour trancher des litiges opposant un administré à l’Administration.

Vous êtes donc en position de décider et de corriger, mais aussi d’influencer d’une certaine manière les régimes publics d’indemnisation, de sécurité sociale (sécurité du revenu et régime de rentes), et des secteurs importants et complexes de l’activité sociale, économique et de l’environnement (logement, territoire et marchés agricoles, transport, énergie).

De même, vous êtes saisis de litiges, en matière de relations de travail, de services essentiels, de déontologie policière, en passant par l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels ou encore la libération conditionnelle des détenus. Vous devez donc trancher, surtout entre le citoyen et l’Administration, mais parfois entre parties privées, souvent en fonction de considérations d’intérêt public.

La compétence du Protecteur du citoyen

Pour ma part, j’ai le mandat d’intervenir chaque fois que j’ai des motifs raisonnables de croire qu’une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l’être, par l’acte ou l’omission d’un organisme public³.

Constitue notamment un organisme public tout ministère et, sauf exception, tout organisme dont le personnel est nommé suivant la Loi sur la fonction publique⁴.

Je suis donc susceptible, dans le cadre de mon action et avec les balises fixées par ma loi constitutive, d’intervenir dans tous les ministères ou organismes sujets à votre compétence.

C’est toutefois dans une perspective et avec des pouvoirs différents que j’exerce ma fonction.

Il me semble utile, d’entrée de jeu, de faire un rappel de mon rôle en esquissant un parallèle avec votre charge de juge administratif.

Son statut et son indépendance

La fonction de Protecteur du citoyen, appelé ailleurs Ombudsman ou encore Médiateur, créée par l’Assemblée nationale, est assumée par un officier public indépendant, nommé par cette Assemblée, à qui seule il fait rapport, et qui seule peut le destituer. Il ne relève dont pas, à proprement parler, du Gouvernement du Québec⁵. Son indépendance par rapport à l’Administration lui est donc toute aussi chère qu’à vous.

Ses pouvoirs

Par ailleurs, alors que l’essence même de votre fonction est de décider et de trancher des litiges dans un secteur précis, le propre de la mienne est d’intervenir et d’enquêter⁶ auprès de l’ensemble de l’Administration, dans presque toutes ses activités, en vue de corriger et de prévenir les erreurs et les injustices qui me sont signalées par des citoyens ou des groupes de citoyens⁷. Cependant, alors qu’on doit vous faire une demande ou vous saisir d’une contestation sur une question précise, dans un délai fixe, la loi m’accorde le pouvoir d’intervenir de ma propre initiative⁸, m’octroyant ainsi une large discrétion.

Enfin, mon intervention ne mène pas, contrairement à la vôtre, à une décision exécutoire. Je ne possède donc pas de pouvoir coercitif. Mon seul pouvoir est celui de recommander : je dois donc agir par la persuasion⁹.

Son action

Alors que, sous réserve des pouvoirs de certains d’entre vous de décider en fonction de considérations d’ordre public, vos décisions sont rendues sur la base de la règle de droit, mon action, au-delà de la légalité du comportement de l’Administration, que j’examine bien sûr, est tout autant fondée sur l’équité et la raisonnabilité. Comme l’ont bien exprimé les professeurs Issalys et Lemieux :

les manquements susceptibles de fonder son intervention sont de deux ordres. Les uns concernent la légalité du comportement de l’autorité administrative (violation de la loi, erreur de droit ou de fait, discrimination, détournement de pouvoir discrétionnaire). Les autres concernent la notion plus souple d’équité dans l’action gouvernementale et expriment de manière plus spécifique la mission du Protecteur (caractère déraisonnable, injuste ou abusif du comportement de l’autorité administrative¹⁰ . (J’ai souligné)

L’équité et la raisonnabilité

En ce qui concerne la teneur de ces notions, je vous rappelle, sans les définir ici, que l’équité va au-delà des règles de l’équité procédurale, intégrées dans la Loi sur la justice administrative, et qu’elle se rapproche davantage du sentiment naturel de ce qui est juste; sans entrer dans les subtilités des critères de contrôle judiciaire qui définissent ce qui est raisonnable, déraisonnable, simplement ou encore manifestement déraisonnable, je suis d’avis que la raisonnabilité est apparentée à l’équité, ce qui est équitable et juste devant être par essence raisonnable!

Les valeurs communes

Il y a quelques années, mon prédécesseur, Daniel Jacoby, avait inscrit, dans ce qu’on a appelé le Pacte social¹¹, les valeurs et principes que l’institution du Protecteur du citoyen a mis de l’avant depuis 1968. On affirme, en préambule de ce Pacte, que l’État moderne doit traduire par chacun de ses gestes une volonté d’agir de façon efficace, juste et démocratique. On y énumère ensuite des points de repère qui devraient permettre aux pouvoirs publics de se situer par rapport à ces impératifs et de réorienter leurs pratiques qui s’en écartent.

Je vous épargne la lecture de chacun des énoncés du Pacte social. Je me permets toutefois d’en citer les grandes rubriques, sous lesquelles sont exposés de manière plus détaillée ces règles ou points de repère :

la transparence de l’Administration envers les citoyens;
l’accès des citoyens aux services publics;
la légalité et la raisonnabilité des décisions qui affectent les citoyens¹²;
le respect de la justice naturelle envers les citoyens;
l’Administration au service des citoyens;
connaître les citoyens et leur simplifier la vie;
respecter la dignité de la personne;
tout faire pour agir de façon responsable envers les citoyens.

C’est avec une satisfaction certaine que mon institution a constaté que plusieurs des valeurs et des principes énoncés dans le Pacte social ont été repris dans deux pièces législatives majeures, la Loi sur la justice administrative, dont les principes vous gouvernent depuis avril 1998, et la Loi sur l’administration publique¹³, qui touche depuis 2000, mais de manière plus générale, chacun des organismes gouvernementaux¹⁴.

En plus, d’affirmer en sa disposition préliminaire la spécificité de la justice administrative qui a pour objet d’assurer la qualité, la célérité et l’accessibilité, de même que d’assurer le respect des droits fondamentaux aux administrés, la Loi sur la justice administrative, établit dorénavant les règles de procédure applicables aux décisions individuelles prises à l’égard d’un administré.

Plusieurs de ces règles, qui découlent tant de l’obligation d’agir équitablement, dans l’exercice de la fonction administrative, que des principes de la justice naturelle, dans celui de la fonction juridictionnelle, ces règles, dis-je, étaient déjà énoncées dans le Pacte social¹⁵. Il semble même, selon l’un des rédacteurs de la loi, que le législateur s’en soit directement inspiré¹⁶.

Cela me permet d’affirmer que, même si leurs pouvoirs et leurs modes d’action sont différents, le Protecteur du citoyen et les juges administratifs, partagent les grandes valeurs de la justice administrative énoncées dans la Loi sur la justice administrative.

La compétence sur les tribunaux administratifs

Vous me demandez de vous donner ma vision des attentes des citoyens à votre endroit. Je dois d’abord préciser que le Protecteur du citoyen n’intervient pas dans l’exercice de votre fonction juridictionnelle en tant que telle. Je n’ai donc pas à discuter vos décisions. Ceci ne m’empêche pas, par ailleurs, de faire part, à l’occasion, de mon point de vue sur leur opportunité ou sur les conséquences qu’elles peuvent entraîner pour les citoyens…

L’article 18 de ma loi constitutive balise mes pouvoirs à l’égard de la fonction juridictionnelle :

18. Le Protecteur du citoyen ne peut intervenir à l’égard de l’acte ou de l’omission :
3^o d’un organisme public ou d’une personne, alors que cet organisme ou cette personne était tenu d’agir judiciairement; (…).

Toutefois, en ce qui concerne les autres aspects administratifs du dossier ou à l’égard des actions de nature purement administrative de l’organisme, je conserve toute ma compétence.

Ainsi, la gestion du dossier, la tenue du greffe, les avis, les convocations, les délais, la transmission des documents, entre autres, ne constituent pas des actes posés alors que le Tribunal administratif est tenu d’agir judiciairement, mais plutôt dans sa capacité purement administrative. L’exception à la compétence de mon institution ne vaut donc pas en ce qui concerne ces actes administratifs et mon personnel intervient, au besoin, lorsque je suis saisie d’une plainte touchant ces aspects.

Les plaintes reçues

Dans les faits, le volume des plaintes logées à l’égard des organismes ou tribunaux dont vous êtes membres, auprès de mes services, est relativement peu élevé, compte tenu du nombre d’affaires dont vos organismes sont saisis.

La nature des plaintes qui nous parviennent touche :

le manque de diligence ou délais indus, que ce soit pour fixer une date d’audition ou à rendre une décision, lenteur ou inaction;
la difficulté d’accès aux services, ou défaut de répondre à une demande téléphonique ou écrite, manque d’information ou information déficiente;
la négligence, la perte de documents d’enregistrements d’audition, la destruction de documents, un problème informatique retardant l’audition;
l’absence de cohérence, l’opportunité, la raisonnabilité d’une décision;
certains comportements ou attitudes.

La célérité

On peut dégager de ce portrait une première attente, celle de tout faire pour assurer la célérité de la justice administrative.

Si les dirigeants de vos organismes sont ceux qui ont à rendre compte, dans le rapport annuel de l’organisme, de l’atteinte des objectifs de célérité et d’accessibilité, et s’ils doivent prendre les moyens administratifs pour exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi, tout en respectant votre indépendance, il incombe à tous et chacun d’entre vous d’avoir constamment à l’esprit cet objectif de célérité, lorsque vous êtes saisi d’une affaire.

Il est important de prendre tous les moyens pour que cette valeur essentielle de la justice administrative ne constitue pas qu’un vœu pieux, que ce soit :

par la préparation préalable à l’audition;
en accordant les remises que de façon exceptionnelle et pour un motif valable;
par la diligence à délibérer et rédiger la décision, dont le dispositif sera clair et sans ambiguïté, afin d’en faciliter l’exécution par les ministères et organismes.

Autant de moyens que vous connaissez et maîtrisez mieux que moi.

L’accessibilité

Il faut également, pour que vous donniez effet à cet autre objectif de la LJA, l’accessibilité, que vous accueilliez simplement et mettiez à l’aise le citoyen, qui, souvent, met les pieds dans un tribunal pour la première fois. Cette attitude n’entachera aucunement votre impartialité ni ne donnera l’impression de favoritisme à l’égard d’une partie. Gardez à l’esprit que la cause de ce citoyen, si simple ou facile à vos yeux, est souvent une première pour lui et sûrement des plus importantes pour son avenir.

Ce citoyen espère, surtout s’il n’est pas représenté, ou encore s’il a un représentant parfois guère plus expérimenté ou connaissant que lui, que vous lui facilitiez la tâche afin qu’il fasse toute la preuve nécessaire pour obtenir justice, et ce, de la manière la plus sereine possible.

De plus, les aspects administratifs de l’accueil au greffe, le délai mis à répondre à une lettre ou un appel téléphonique, l’attitude des préposés, etc., constituent aussi des éléments d’accessibilité, pour lesquels ceux d’entre vous, qui exercent des charges administratives, sont imputables.

Les autres attentes des citoyens ont presque toutes été consacrées dans la Loi sur la justice administrative.

Le respect des règles propres à la fonction administrative

Les règles propres aux décisions, qui relèvent de l’exercice de la fonction administrative, qui découlent de l’obligation de respecter le devoir d’agir équitablement, sont explicitées aux articles 4 à 8 LJA et complétées, le cas échéant, par des règles particulières établies dans d’autres lois.

Qu’il me suffise, pour les résumer, de rappeler l’obligation faite, à l’Administration gouvernementale, par l’article 4 LJA, de prendre les mesures pour s’assurer :

« 1^o que les procédures sont conduites dans le respect des normes législatives et administratives, ainsi que des autres règles de droit applicables, suivant des règles simples, souples et sans formalisme et avec respect, prudence et célérité, conformément aux normes d’éthique et de discipline qui régissent ses agents, et selon les exigences de la bonne foi;
2^o que l’administré a eu l’occasion de fournir les renseignements utiles à la prise de la décision et, le cas échéant, de compléter son dossier;
3^o que les décisions sont prises avec diligence, qu’elles sont communiquées à l’administré concerné en termes clairs et concis et que les renseignements pour communiquer avec elle lui sont fournis; »¹⁷

Le citoyen s’attend donc à ce que ceux d’entre vous qui ont à appliquer directement ces règles, dans le cadre d’une décision administrative, les respectent rigoureusement, tout en les appliquant généreusement.

Par ailleurs, en ce qui concerne les juges administratifs qui tranchent un litige opposant un administré à une autorité administrative, ils doivent leur donner plein effet, en les invoquant sans hésiter, pour modifier ou infirmer la décision contestée, ou en rendant, le cas échéant, la décision qui aurait dû être prise en premier lieu.

Comme membres d’un tribunal administratif, vous êtes collectivement les premiers et principaux interprètes de la Loi sur la justice administrative et il vous incombe donc de lui assurer sa pleine portée.

J’aimerais insister sur l’importance de votre rôle d’adjudication. Vous tranchez bien sûr des litiges particuliers qui théoriquement ne valent que pour les cas soumis. Mais vos décisions servent de guide aux administrations et, en ce sens, elles ont également pour effet d’éviter de nouveaux litiges. C’est là une dimension non négligeable qui, comme Protectrice du citoyen, m’interpelle au premier chef.

Ultimement, vous comme moi, devons contribuer à ce que les droits des citoyens soient respectés par les administrations. Au-delà des citoyens qui s’adressent à nous, nous devons avoir le souci de toutes les personnes qui reçoivent des services de l’État. Le meilleur moyen d’y parvenir est que la première décision rendue par un fonctionnaire soit la meilleure, c’est-à-dire juste et équitable. Vous aidez les administrations lorsque vous interprétez une disposition législative.

Ce faisant, vous contribuez à l’atteinte des objectifs visés par cette loi, vous participez à l’amélioration de la qualité des services aux citoyens.

J’ai un exemple où la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST) a finalement accepté de se conformer à l’interprétation de la Commission des lésions professionnelles (CLP), donc à la jurisprudence établie, pour accueillir favorablement une demande du Protecteur. Cela a même conduit à une modification de politique. Cela illustre l’importance de la qualité des décisions que vous rendez, des effets qu’elles ont pour le citoyen concerné, mais aussi, éventuellement, pour d’autres citoyens.

La motivation

En ce qui concerne la décision terminant une affaire, la Loi sur la justice administrative vous fait obligation tant de la communiquer en termes clairs et concis que de la motiver. Je suis consciente des efforts à faire pour concilier ces exigences. Je sais également que motiver une décision ne signifie pas reprendre en détail et répondre à tous et chacun des arguments.

Cependant, je crois que le citoyen devrait toujours « se retrouver » dans cette décision, c’est-à-dire qu’il devrait la comprendre assez facilement et sentir, même si on n’a pas retenu ses arguments, qu’on les a considérés, malgré qu’ils n’étaient pas tous pertinents ou utiles à la prise de décision. Pas besoin de tout reprendre, il suffit, avant de mettre le point final à la décision, de la relire en se mettant dans la peau de l’administré, premier lecteur, et de s’adresser à lui autant qu’à l’Administration.

J’ai la même préoccupation dans mon institution : il ne suffit pas d’être convaincu d’avoir fait une bonne analyse, encore faut-il expliquer ce sur quoi elle repose : la logique de notre démarche, les faits sur lesquels on s’appuie et les règles de droit qui nous guident.

La cohérence

Il est reconnu que le développement de courants jurisprudentiels contradictoires dans un tribunal administratif risque de semer la confusion auprès de la clientèle de ce tribunal, et donc de susciter de nombreux litiges. En effet, selon que l’adjudicateur chargé d’entendre les parties dans un dossier soit d’une école de pensée ou d’une autre, la décision du tribunal peut être différente de celle rendue dans un autre dossier semblable.

Depuis avril 1998, le législateur a fixé, notamment au Tribunal administratif du Québec et à la Commission des lésions professionnelles¹⁸, un objectif de cohérence, déjà bien cerné par la Cour suprême¹⁹, en prévoyant que le président du tribunal a notamment pour fonction de favoriser la participation des membres ou commissaires à l’élaboration d’orientations générales du tribunal ou de la commission, en vue de maintenir un niveau élevé de qualité et de cohérence des décisions. La cohérence institutionnelle contribue à assurer l’égalité entre les citoyens et la crédibilité institutionnelle.

Je prendrai l’exemple de la CLP, où le Protecteur du citoyen a observé qu’il existe encore des courants jurisprudentiels contradictoires sur certaines questions. Ainsi, la question de l’incidence des décisions de la CSST faisant suite à un avis du Bureau d’évaluation médicale (BEM) demeure particulièrement controversée parmi les commissaires.

En effet, selon la loi, la CSST est liée à l’opinion du BEM et doit rendre une décision en conséquence. Cependant, doit-on pour autant annuler les décisions initialement rendues, non contestées et devenues finales? Certains commissaires considèrent que de telles décisions doivent effectivement avoir des conséquences rétroactives pouvant, par exemple, remettre en question l’admissibilité d’une lésion et donc le droit du travailleur à l’indemnité de remplacement du revenu. Pour d’autres, le bon sens veut simplement que les conclusions du BEM s’appliquent à partir de la nouvelle décision et qu’il serait déraisonnable de contrevenir au principe de la stabilité des décisions. À leur avis, le travailleur ne doit pas être à la merci d’un processus d’évaluation médicale et doit pouvoir se fier dès le départ aux conclusions de son médecin et aux décisions rendues sans craindre un revirement de situation quelques mois, voire quelques années, plus tard.

Nous sommes intervenus auprès de la CLP pour lui faire part de nos préoccupations à l’égard de l’existence de deux courants jurisprudentiels incompatibles et des conséquences néfastes en résultant. La CLP nous a affirmé que le comité concernant la qualité et la cohérence accordera une attention particulière à la question. Je le souhaite, car c’est un problème réel.

La spécificité et la qualité de la justice administrative

Mes dernières attentes ne sont pas les moindres! Il me semble important de donner tout leur sens aux objectifs premiers de la justice administrative, inscrits dans la disposition préliminaire de sa loi fondamentale, à savoir sa spécificité et sa qualité.

La justice administrative est d’abord spécifique en ce qu’elle fait appel, pour la rendre, à des personnes qui, en plus de connaître l’Administration pour en avoir fait partie ou s’y être frottées, connaissent très bien les régimes qu’elles ont à interpréter, en étant souvent des experts.

Les citoyens attendent donc des juges administratifs qu’ils comprennent bien et qu’ils adhèrent aux objectifs de ces régimes sociaux ou économiques. Ils désirent obtenir d’eux une interprétation qui, comme le prescrit la Loi d’interprétation, reconnaît des droits ou en favorise l’exercice, une interprétation large, libérale, qui assure l’accomplissement de son objet²⁰.

Vous êtes parmi les premiers et les meilleurs observateurs des régimes sociaux, économiques ou culturels, dont vous êtes les juges et interprètes ultimes, à toutes fins pratiques.

Lorsque vous êtes saisis d’une question nouvelle ou controversée, il est essentiel, avant de rendre une décision qui, outre son importance pour le citoyen qui est devant vous, aura valeur de précédent, de revenir à l’objet même du régime législatif que vous interprétez, qu’il soit énoncé explicitement dans la loi ou que vous ayez à le dégager, si cela n’a pas déjà été fait. Il s’agit là d’un moment de réflexion essentiel, qui permet de situer le litige précis et de camper les dispositions à appliquer à l’intérieur du cadre législatif complet.

Il vous faut toujours demeurer conscients que la première décision rendue sur un point particulier risque d’orienter les autres décideurs qui vous suivront. Je vous avoue qu’il est à la fois décevant et frustrant de se faire opposer par l’Administration une jurisprudence constante sur un point particulier, de constater que les décisions subséquentes à la première ne font que la reprendre sans discussion, et de s’apercevoir que celle qui sert de précédent aux autres ne fait qu’affirmer que la loi est claire ou qu’il n’y a aucune ambiguïté dans les textes, sans qu’il n’y ait eu de véritable effort de recherche et de réflexion par le juge administratif!

Comment faire alors bouger une administration qui invoque ces précédents et oppose immédiatement la nécessité d’une modification législative, alors qu’une interprétation plus ouverte et généreuse du tribunal eut permis de donner tout son sens à un régime social?

Ne comptez pas trop sur le représentant de l’Administration pour attirer votre attention sur toutes les interprétations possibles, ou encore sur les ambiguïtés de texte pouvant être favorables au simple citoyen. Ce n’est pas sa responsabilité.

À cet égard, j’aimerais vous citer ce qu’expriment les professeurs Issalys et Lemieux, traitant du rôle du pouvoir discrétionnaire dans la formation du droit, pour vous inciter à être ouverts à toute question inédite, ou à faire preuve d’imagination face à une difficulté d’interprétation :

« Le pouvoir discrétionnaire consiste en une faculté, accordée par le droit à un acteur quelconque dans l’ordre juridique (…) de choisir, dans une situation donnée, entre plusieurs actes possibles et également compatibles avec le droit applicable. (…)

Dès lors, il apparaît bien que le pouvoir discrétionnaire intervient nécessairement à tous les stades de la création du droit. »²¹

Bien sûr, votre pouvoir de création du droit ne vous permet pas de créer des normes. Cependant, Issalys et Lemieux expliquent bien comment un juge administratif est investi d’une discrétion certaine, dans l’appréciation et l’interprétation de la norme :

« Le pouvoir discrétionnaire peut cependant apparaître de manière moins ouverte. En effet, toute marge d’interprétation inhérente à un texte législatif ou réglementaire – et, bien sûr, rares sont les textes qui n’en laissent subsister aucune – secrète par elle-même un pouvoir discrétionnaire. Celui-ci commence avec le choix que peut faire le fonctionnaire ou le juge chargé d’appliquer le texte de le considérer comme « clair » et de s’abstenir par conséquent d’en interpréter la lettre, ou au contraire de le considérer comme plus ou moins obscur et devant donc être interprété. Ce choix largement subjectif (…) se prolonge ensuite par le choix qu’opère l’interprète entre les différents procédés d’interprétation, en fonction bien souvent de la solution équitable à laquelle il cherche à parvenir.

Enfin, le pouvoir discrétionnaire de l’interprète apparaît dans l’application qu’il fait de ces procédés d’interprétation : la souplesse de ceux-ci et la texture ouverte du langage déterminent rarement avec une rigueur mathématique l’issue de cette application. »²²

Votre rôle est donc, comme le prescrit l’article 11, de faire apparaître le droit et (…) d’en assurer la sanction, tout en cherchant à parvenir à la solution la plus équitable pour le citoyen.

Tout comme il faut présumer que le législateur ne parle jamais pour ne rien dire, présumons que ce même législateur ne veut, ni ne peut, légiférer de manière à susciter des iniquités.

En guise de conclusion

Vous, juges administratifs et moi, Protectrice du citoyen, devons garder à l’esprit que nous sommes au service des citoyens et que nous partageons les mêmes valeurs fondamentales de justice et d’équité.

Comme le rappelait le président du Tribunal administratif du Québec, dans le rapport annuel d’activités du Tribunal pour l’année 2000-2001 :

Le citoyen est au cœur des activités du tribunal

Vous m’aviez demandé de vous faire part des attentes des citoyens :

les citoyens s’attendent que leur demande soit traitée avec diligence, respect et courtoisie
s’attendent à être soutenus dans leur démarche,
s’attendent à de l’ouverture de votre part, à de la cohérence dans les décisions qui sont rendues et que les décisions prises leur soient clairement et simplement expliquées, que vous fassiez tout ce qui est en votre pouvoir pour vous assurer que leurs droits ont été reconnus.

J’ajouterais, mais là, ce n’est pas à proprement parler votre responsabilité, que vos décisions soient respectées. Car il arrive, malheureusement, qu’on tarde à appliquer une décision et que des citoyens s’en trouvent lésés.

Vous, comme moi, ne pouvons toujours donner raison au citoyen qui s’adresse à nous, mais assurons-nous de tout faire pour qu’il soit traité avec considération et ouverture… C’est le fondement même d’une justice administrative de qualité dont nous sommes les garants.

Notes

1. Comme l’expose l’article 9 de la Loi sur la justice administrative (chapitre J-3), et l’explicite le chapitre II (Règles propres aux décisions qui relèvent de l’exercice d’une fonction juridictionnelle) du titre I (Règles générales applicables à des décisions individuelles prises à l’égard d’un administré) de cette loi organique de la justice administrative. [retour au texte]

2. Louis Marceau, Le Protecteur du citoyen : les institutions traditionnelles et les tribunaux administratifs, (1970) Revue du Barreau, t. 30, n^o 1, p. 67. [retour au texte]

3. Article 13, Loi sur le Protecteur du citoyen, chapitre P-32 (la LPC). [retour au texte]

4. Article 14, Loi sur le Protecteur du citoyen. [retour au texte]

5. Sur le statut du Protecteur du citoyen, voir les articles 1 à 11 Loi sur le Protecteur du citoyen ainsi que l’arrêt British Columbia Development Corporation et Friedman, Ombudsman ([1984] 2 R.C.S. 447, p. 450 à 452), dans laquelle mon institution est intervenue en Cour suprême, au soutien de la compétence et de l’indépendance de l’Ombudsman de la Colombie-Britannique. Cet arrêt comporte une analyse approfondie de l’institution de l’Ombudsman, et enseigne que l’on doit interpréter sa loi constitutive de manière « réparatrice », comme étant une loi dite « favorable », sujette à une directive d’interprétation large; voir à cet effet CÔTÉ, Pierre-André, Interprétation des lois, 3^e édition, Les Éditions Thémis, 1999, p. 629 à 633. [retour au texte]

6. L’intervention du Protecteur peut comporter une enquête (a. 24 LPC); en vertu de ses pouvoirs de commissaire enquêteur, il peut exiger tout document, renseignement ou dossier détenu par l’organisme et obtenir réponse à toutes ses questions (a. 25 LPC et Loi sur les commissions d’enquête; a. 171 (3^o) Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, la LAI); de plus, il n’est pas soumis, en ce qui concerne ses interventions, à la procédure de demande d’accès aux documents de la Loi sur l’accès (a. 171 (3^o) , LAI). [retour au texte]

7. Voir Louis Marceau, op. cit., p. 67. [retour au texte]

8. Article 13, Loi sur le Protecteur du citoyen. [retour au texte]

9. Le professeur Patrice Garant a qualifié la fonction de Protecteur du citoyen de magistrature de persuasion : GARANT, Patrice, Droit administratif, 4^e édition, Les Éditions Yvon Blais Inc., Cowansville, 1996, p. 698; les pouvoirs d’émettre avis et recommandations, tant au dirigeant d’organisme qu’à un ministre, au gouvernement ou à l’Assemblée nationale, y incluant la publication du rapport annuel ou de rapports spéciaux, et la possibilité de faire des commentaires publics, se retrouvent aux articles 26 à 29 de ma loi constitutive. [retour au texte]

10. ISSALYS, Pierre et LEMIEUX, Denys, L’action gouvernementale, Précis de droit des institutions administratives, Les Éditions Yvon Blais, Cowansville, 1997, p. 291; voir l’article 26.1, Loi sur le Protecteur du citoyen, qui décrit les principaux comportements de l’Administration susceptibles d’amener mon intervention :

26.1 Le Protecteur du citoyen doit, par écrit, aviser le dirigeant d’un organisme public chaque fois qu’il estime que cet organisme public ou une personne qui relève de ce dirigeant :
1^o ne s’est pas conformé à la loi;
2^o a agi de façon déraisonnable, injuste, abusive ou d’une manière discriminatoire;
3^o a manqué à son devoir ou fait preuve d’inconduite ou de négligence;
4^o a commis une erreur de droit ou de fait;
5^o dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, a agi dans un but injuste, en se fondant sur des motifs qui ne sont pas pertinents ou en n’en motivant pas l’exercice lorsqu’il devait le faire. [retour au texte]

11. Le texte du Pacte social se retrouve sur le présent site à l'adresse suivante : http://dev3.protecteurducitoyen.qc.ca/fileadmin/medias/pdf/pacte_social.pdf [retour au texte]

12. Le Pacte social énonce certaines valeurs, certains principes qui sont au-delà de la simple légalité, du devoir d’agir équitablement, de la transparence et de la qualité des services, et qui concernent les notions d’équité et de raisonnabilité, au cœur de ma compétence. Pour illustrer ce que signifient pour le Protecteur du citoyen l’équité et la raisonnabilité, on y retrouve notamment les énoncés suivants, sous la rubrique La légalité et la raisonnabilité des décisions qui affectent le citoyen :

3.3 Lorsque le processus décisionnel est discrétionnaire, en encadrer les décisions par des critères et des paramètres qui permettent des applications objectives.
3.4 Rendre des décisions non seulement conformes à la loi mais aussi raisonnables, justes et opportunes.
3.5 Se donner des processus décisionnels qui préviennent l’arbitraire ou l’abus de pouvoir.
3.6 Se donner les moyens pour agir, le cas échéant, en pure équité lorsque des circonstances exceptionnelles l’exigent.
3.7 Éviter de se retrancher derrière une interprétation étroite de la loi, d’un règlement ou autre norme, et privilégier plutôt une approche ouverte qui en respecte le véritable sens, l’esprit et les fins, comme cela est prévu par la Loi d’interprétation. [retour au texte]

13. 2000, chapitre 8. [retour au texte]

14. La Loi sur l’administration publique (a. 1, LAP), dont les principales dispositions sont en vigueur depuis mai 2000, a pour objet d’affirmer la priorité accordée par l’Administration gouvernementale, dans l’élaboration et l’application des règles d’administration publique, à la qualité des services aux citoyens, ainsi que d’instaure(r) un cadre de gestion axé sur les résultats et le principe de la transparence. Certaines dispositions s’appliquent aux organismes de l’ordre administratif institués pour exercer des fonctions juridictionnelles de cette loi, mais uniquement en ce qui concerne leurs objectifs de gestion pour assurer l’accessibilité à leurs services, la qualité et la célérité de leur processus décisionnel et en ce qui concerne les résultats obtenus à cet égard (a. 5). Ainsi, l’article 6 LAP fait obligation à un organisme qui fournit directement des services aux citoyens de rendre publique une déclaration de services aux citoyens, contenant ses objectifs, notamment quant à la qualité des services. L’article 7 lui impose, entre autres, de s’assurer de connaître les attentes des citoyens et de simplifier le plus possible les règles et les procédures qui régissent la qualité des services. Enfin, l’article 8 fait obligation aux organismes d’établir un plan stratégique. [retour au texte]

15. On peut faire le parallèle, en ce qui concerne la fonction administrative, entre les articles 2 à 8 LJA et les règles suivantes énoncées au Pacte social :

1.1 Faire part au citoyen des décisions qui le concernent en prenant soin d’en expliquer les motifs dans des termes qu’il comprend.
1.2 Fournir en temps utile au citoyen une information adéquate et accessible.
1.3 S’assurer, le cas échéant, que le citoyen a bien compris l’information.
1.4 Indiquer clairement au client les droits et les recours dont il dispose par rapport à une décision administrative, y compris le recours au Protecteur du citoyen ou à tout autre organisme public de protection des droits.
3.1 Respecter les lois et les règlements particuliers, ainsi que les lois d’application générale.
3.2 Promouvoir dans chaque geste le respect des libertés et des droits fondamentaux.
3.3 Lorsque le processus décisionnel est discrétionnaire, en encadrer les décisions par des critères et des paramètres qui permettent des applications objectives.
4.1 Éviter de prendre des décisions sans que le citoyen ait pu faire valoir son point de vue ou sans qu’il ait eu l’occasion de fournir l’ensemble des renseignements utiles.
4.2 Prendre l’initiative de demander au citoyen qui fait une réclamation les pièces ou les informations manquantes plutôt que de rejeter ou de suspendre sa demande sans autre avis.
4.4 Rejeter toute forme de partialité dans les décisions ou toute poursuite de buts illégitimes. Éviter tout conflit d’intérêts.
8.1 Instaurer des droits de révision ou d’appel des décisions.
8.6 Fournir le service, le renseignement ou la décision dans un délai raisonnable.

En ce qui concerne la fonction juridictionnelle, les articles 9 à 13 LJA consacrent législativement ce que proposait le Pacte social, aux énoncés suivants :

4.4 Rejeter toute forme de partialité dans les décisions ou toute poursuite de buts illégitimes. Éviter tout conflit d’intérêts.
4.5 Éviter toute forme de discrimination ou de disparités. [retour au texte]

16. PELLETIER, Gaston, Le devoir d’agir équitablement, Actes de la XIV^o Conférence des juristes de l’État, Les Éditions Yvon Blais inc. 2000, p. 423, p. 436-437; M^e Pelletier y rappelle au point 3 de son texte, Le contenu du devoir d’agir équitablement, les énoncés du Pacte social cités à la note précédente. [retour au texte]

17. Sur la portée des articles 1 à 8 LJA, voir : Nature et impact des règles propres aux décisions relevant de l’exercice d’une fonction administrative : l’exemple de la CSST, PAQUET, Jean-Claude : Actes de la XIII^e Conférence des juristes de l’État, Les Éditions Yvon Blais Inc., Cowansville, 1998, p. 3. [retour au texte]

18. Article 75 LJA et 418, Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, chapitre A-3.001. [retour au texte]

19. En 1992, dans l’arrêt Tremblay le juge Gonthier énonçait, à l’égard de la Commission des affaires sociales que cet objectif de cohérence répond à un besoin de sécurité des justiciables, mais également à un impératif de justice. Les décisions de la Commission étant sans appel, c’est à la Commission elle-même qu’il revient de prévenir les incohérences décisionnelles : Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; voir aussi : S.I.T.B.A. c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., 1 R.C.S. 282; et Domtar inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.s. 756. [retour au texte]

20. Loi d’interprétation, chapitre 1-16, article 41. [retour au texte]

21. ISSALYS, Pierre et LEMIEUX, Denis, L’action gouvernementale, Précis de droit des institutions administratives, Les Éditions Yvon Blais inc., Cowansville, 1997, p. 44-45. [retour au texte]

22. Ibid, p. 46. [retour au texte]

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