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Projet de loi n° 80 Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme
Résumé
Mémoire du Protecteur du citoyen
présenté à la Commission des finances publiques
Mai 2002
Introduction
Le Protecteur du citoyen a soumis à la Commission des finances publiques de l’Assemblée nationale ses commentaires et propositions concernant le projet de loi n° 80, Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme.
Le Protecteur du citoyen a profité de cette occasion pour affirmer les valeurs sur lesquelles repose la légitimité de cette pratique et proposer des améliorations au projet de loi. Voici donc les grandes lignes de cette réflexion présentée à l’Assemblée nationale.
La légitimité du lobbying
Le Protecteur du citoyen reconnaît la légitimité du lobbying, indissociable de la pratique démocratique. Le droit de tenter d’influencer le contenu des politiques publiques ou de faire des démarches pour bénéficier des avantages d’un programme établi est un droit fondamental basé sur deux libertés reconnues par les chartes en vigueur au Québec : la liberté de parole et la liberté d’association.
Le Protecteur du citoyen propose donc :
Que la loi fasse mention plus explicitement des principes démocratiques et constitutionnels qui fondent la légitimité du lobbying.
La transparence pour tous
Le projet de loi prévoit que seules les organisations recherchant des profits ou des regroupements de telles organisations seront considérées comme pratiquant des activités de lobbying. Le Protecteur du citoyen croit que la transparence exige que toutes les organisations qui effectuent des démarches auprès des décideurs en vue d’influencer le contenu des politiques publiques, dont les conséquences touchent toute la population, soient englobées dans le projet de loi. L’essentiel, c’est que l’on puisse savoir qui tente d’influencer qui, sur quel sujet et quels sont les moyens utilisés.
Le Protecteur du citoyen propose donc :
Que la loi s’applique aux lobbyistes qui travaillent pour des syndicats, des corporations professionnelles et pour toutes les organisations poursuivant des fins idéologiques, humanitaires, religieuses ou autres.
Les administrateurs d’organismes à but non lucratif (OSBL) : des lacunes du côté de la transparence
Au cours des dernières années, le gouvernement a créé huit organismes privés à but non lucratif (OSBL) aux fins de distribution de fonds publics à d’autres organismes. Ces OSBL se sont vus confier la gestion de centaines de millions de dollars.
Le projet de loi reconnaît à juste titre que les personnes nommées et les employés de ces organismes sont des « titulaires d’une charge publique ». En effet, elles sont responsables de l’octroi de fonds publics et donc susceptibles d’être l’objet de démarches de lobbying.
Cependant, le Protecteur du citoyen remarque que ces organismes ne possèdent pas toutes les garanties de transparence que présentent les ministères d’autres organismes d’État, puisque le Vérificateur général n’en est pas le vérificateur « régulier »; qu’ils n’ont aucune obligation de reddition de comptes à l’Assemblée nationale et qu’ils ne sont pas assujettis aux dispositions de divulgation prévues à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.
En conséquence, le Protecteur du citoyen propose :
Que les organismes sans but lucratif créés par le gouvernement aux fins de distribution de fonds publics soient soumis aux mêmes règles de divulgation et de reddition de comptes que les ministères et organismes publics.
Article 24 – Modalités de rémunération : des restrictions à modérer
Le projet de loi entend défendre aux lobbyistes d’exercer leurs activités « moyennant une contrepartie conditionnelle à l’obtention d’un résultat ou subordonnée au degré de succès de ses activités ». Il prohibe également en outre à tout lobbyiste d’exercer ses activités moyennant une contrepartie provenant d’une subvention ou d’un prêt du gouvernement, d’une municipalité ou d’un de leurs organismes.
À l’appui de ces dispositions, on a principalement fait valoir que de telles pratiques pourraient conduire à des abus et que les subventions gouvernementales ne devraient pas servir à obtenir des subventions gouvernementales. Le Protecteur du citoyen reconnaît la valeur de ces arguments. Il craint toutefois que de telles dispositions ne favorisent les individus, les entreprises ou les organisations les mieux nanties financièrement, et ce, au détriment de ceux qui le sont moins. Il s’interroge en outre sur la difficulté de contrôler ces pratiques de façon efficace. Il croit donc que, dans ce cas, il vaut mieux restreindre que proscrire.
Le Protecteur du citoyen propose :
Que la loi permette, dans les limites qu’elle fixera, que les lobbyistes soient rémunérés moyennant une contrepartie conditionnelle à l’obtention d’un résultat ou subordonnée au degré de succès de leurs activités.
Que la loi permette, dans les limites qu’elle fixera, qu’une partie des subventions ou prêts gouvernementaux puisse être consacrée à la rémunération d’activités de lobbying.
Articles 25, 26 et 27 – Les ex-titulaires de charges publiques : des restrictions à étendre?
Le projet de loi prévoit que les ex-titulaires d’une charge publique devront s’abstenir, durant un certain laps de temps, d’activités de lobbying. Le Protecteur du citoyen est tout à fait d’accord avec de telles dispositions, visant à diminuer les risques de « copinage » ou d’influence indue. Cependant, il a constaté que ces restrictions ne visant que les ex-titulaires d’une charge publique désirant devenir lobbyiste-conseil. Elles ne concernent pas celles et ceux qui pourraient devenir lobbyiste employé ou lobbyiste d’organisation. Le Protecteur du citoyen n’a pas obtenu d’explications satisfaisantes justifiant le bien-fondé d’une telle distinction.
Le Protecteur du citoyen propose :
Que les ex-titulaires de charges publiques soient soumises aux mêmes restrictions concernant les activités de lobbying après leur mandat, qu’ils soient lobbyiste-conseil, lobbyiste employé ou lobbyiste d’organisation.
Le Protecteur du citoyen a également constaté que les ex-députés, les ex-dirigeants des OSBL créés aux fins de distribution de fonds publics ainsi que les ex-hauts dirigeants du ou des partis formant le gouvernement sont également exclus de toute restriction. Il s’interroge sur cette situation, si ces personnes peuvent avoir eu accès, comme c’est le cas des ministres, des hauts fonctionnaires et du personnel composant les cabinets, à de l’information privilégiée.
Le Protecteur du citoyen propose :
Que le législateur étudie la pertinence d’inclure les députés, les dirigeants des OSBL créés par le gouvernement aux fins de distribution de fonds publics ainsi que les hauts cadres du ou des partis politiques formant le gouvernement parmi les personnes sujettes à des restrictions concernant les activités de lobbying après leur mandat public.
Le rôle unilatéral du commissaire au lobbyisme : un risque pour la qualité de l’enquête
Le commissaire au lobbyisme exerce sa compétence, particulièrement sa compétence d’enquête, sur les lobbyistes et leurs activités. Les titulaires de charges publiques et leurs actes ne peuvent être l’objet de l’enquête du commissaire. Le Protecteur du citoyen craint que les enquêtes menées soient incomplètes et qu’elles puissent aboutir à des conclusions parfois injustes pour l’une des parties en cause. Il ne faut pas oublier que « It takes two to tango ». Le Protecteur du citoyen soumet cette crainte au législateur.
Conclusion
Le Protecteur du citoyen appuie les objectifs du projet de loi et les principes qui en sont à la base. Il espère que ses propositions contribuent à en favoriser l’atteinte.
© Le Protecteur du citoyen 1999-2011