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Projet de loi no 53
Loi modifiant la Loi sur l'immigration au Québec
Commentaires de
Mme Pauline Champoux-Lesage
Protectrice du citoyen
Mai 2004
Avant-propos
Le 13 mai dernier, la ministre des Relations avec les citoyens et de l’Immigration, madame Michelle Courchesne, présentait le projet de loi n° 53 qui introduit de nouvelles dispositions à la Loi sur l’immigration au Québec afin d’en faciliter l’administration.
Les principaux objectifs du projet de loi sont de trois ordres :
- assurer la diversité du patrimoine socioculturel du Québec;
- renforcer les dispositions touchant l’usage de faux documents;
- doter le gouvernement des pouvoirs réglementaires requis pour reconnaître les consultants en immigration et contrôler leurs activités.
Par ailleurs, une semaine plus tard, soit le 20 mai 2004, la ministre rendait public son plan d’action 2004-2007 dans lequel elle énonçait les principes directeurs ayant guidé le gouvernement dans le choix des mesures mises de l’avant1. On y retrouve entre autres :
- le respect de l’égalité des personnes;
- l’équité et l’intégrité du processus de traitement des dossiers qui reflète la volonté de concilier les différents objectifs de la politique d’immigration et de maintenir une diversification des flux migratoires.
C’est à la lumière de ces valeurs – que je partage et préconise moi-même – que j’ai analysé ce projet de loi et, bien que je souscrive aux modifications proposées dans leur ensemble, certaines mesures méritent, selon moi, d’être précisées. D’où ces commentaires qui, je l’espère, permettront d’approfondir la réflexion déjà amorcée par le gouvernement.
1 La diversité du patrimoine socioculturel du Québec
Le Québec a compétence exclusive dans la sélection de son immigration dite « économique », c’est-à-dire dans le choix des candidats indépendants qui regroupent les travailleurs qualifiés, les travailleurs autonomes, les entrepreneurs et les investisseurs. Dans l'état actuel du droit, le Québec, tenant compte des volumes d’immigration fixés par le gouvernement fédéral pour l’ensemble du pays, établit son propre volume d’immigration d’après sa capacité d’accueil et la sélection s’effectue par catégorie selon ses besoins en main-d’œuvre. Le projet de loi maintient cette sélection par catégorie mais ajoute une sélection par territoire.
1.1 La notion de bassin géographique (articles 4 et 5)
En introduisant la notion de bassin géographique, le projet de loi adopte du coup le système des quotas par territoire.
Je comprends qu'en adoptant un double système de quotas par catégorie par territoire, l'objectif du gouvernement est de permettre une planification de l'immigration axée à la fois sur les besoins économiques du Québec et sur l'atteinte d'une diversité culturelle équilibrée. Le nouveau système de quotas par territoire ne fait pas l'unanimité et certains y voient une forme de discrimination basée sur l'origine ou la nationalité des immigrants.
Ceci dit, je me questionne sur la définition du bassin géographique telle que libellée dans le projet de loi et qui se lit comme suit :
« Un bassin géographique peut comprendre un pays, un groupe de pays ayant des caractéristiques linguistiques, culturelles ou économiques communes, un continent ou une partie de continent. »
Est-il nécessaire de parler de «caractéristiques linguistiques, culturelles ou économiques»? Cette caractérisation, notamment celle qui touche la culture, ne risque-t-elle pas d’être interprétée comme un moyen pour cibler ou écarter certains groupes? Qu’entend-on exactement par culture? Parle-t-on de valeurs? De croyances? De modes de vie? De traditions? Un bassin qui comprendrait «un pays, un continent ou une partie de continent» ne suffirait-il pas à couvrir toutes les possibilités?
1.2 La suspension de la réception des demandes (articles 12 et 17)
Le projet de loi prévoit la possibilité de suspendre la réception des demandes de certificats de sélection et ce, pour une durée maximale d’un an. La suspension peut être renouvelée, pour une période maximale d’un an également. Combien de fois la suspension peut être renouvelée? Le texte ne le dit pas.
Cette nouvelle disposition accorde au ministre un pouvoir discrétionnaire qui aura pour effet de retirer temporairement un privilège à certaines catégories d’immigrants. Or, même si la discrétion vise un privilège et non un droit, il m’apparaît essentiel d’en préciser les modalités d’application. Il en va des valeurs de transparence, d’équité et d’intégrité dans le traitement des dossiers. À cet égard donc, le projet de loi souffre de lacunes qu’il faudrait combler à mon avis.
En effet, plusieurs aspects de la mesure de suspension mériteraient des précisions. Quels sont les motifs qui justifieront un moratoire? La mesure pourra-t-elle être prise même si les quotas ne sont pas atteints? Les populations touchées seront-elles préalablement avisées? Autant de questions qui demandent des éclaircissements et que le nouveau règlement n’abordera pas, semble-t-il.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit que la mesure de suspension est rétroactive et ce, à deux niveaux :
- Une rétroactivité qui pourra s’appliquer chaque fois que le gouvernement jugera bon de suspendre la réception des demandes. Le projet de loi prévoit alors que les demandes non traitées à la date de la suspension deviendront caduques (art. 12, par. 5).
- Une rétroactivité qui s’applique aux demandes reçues avant l’entrée en vigueur du présent projet de loi (art. 17).
La rétroactivité est une mesure d’exception. Elle s’assimile à un bris de contrat ou à une promesse non tenue. En ce sens, elle crée une brèche dans la crédibilité de l’État et va à l’encontre des valeurs d’équité et d’intégrité.
Si je suis consciente des pouvoirs de l’Assemblée nationale pour adopter un texte législatif ayant un effet rétroactif, j’ai des réticences lorsqu’un gouvernement veut en faire une règle de droit, inscrite dans la loi et valable pour l’avenir. La diversité du patrimoine socioculturel du Québec requiert-elle de telles mesures?
Quant à la rétroactivité pour les demandes déjà reçues, dont l’objectif est souvent de régler une situation imprévue ou hors contrôle, il me semble que, au nom du respect de l’égalité des personnes, il faudrait, autant que faire se peut, l’éviter ou à tout le moins en limiter la portée.
2 La sanction relative aux faux documents (article 8)
L’article 8 du projet de loi accorde une discrétion au ministre pour rejeter toute demande contenant « une information ou un document faux ou trompeur ». Je ne peux que souscrire à cette mesure qui renforce les dispositions actuelles. Encore ici cependant, ce sont les modalités d’application qui méritent, selon moi, des précisions. Qui décide si l’information est fausse ou trompeuse? Le demandeur est-il avisé du motif de rejet? Peut-il s’expliquer? La décision peut-elle faire l’objet d’une révision? Si oui, par qui?
Même si les règles d’équité procédurale prévues à la Loi sur la justice administrative2 s’appliquent, n’y aurait-il pas lieu de baliser davantage l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire?
3 Les pouvoirs réglementaires (article 11)
3.1 La reconnaissance et l’encadrement des consultants
Compte tenu du « flou » entourant le statut des consultants en immigration, compte tenu également de leur présence de plus en plus active dans certaines régions du monde, je ne peux que me réjouir de l’initiative du gouvernement de se doter de pouvoirs pour réglementer cette profession.
Ceci dit, je m’interroge sur la portée de certains de ces pouvoirs, notamment sur le rôle qu’entend jouer le ministre dans la détermination des infractions et l’imposition des sanctions. J’ose espérer que le règlement à venir lui permettra de conserver son indépendance, évitant ainsi toute apparence de partialité. Nemo judex in causa sua.
3.2 La dérogation aux règles de publication
La loi sur les règlements3 édicte que tout projet de règlement est publié à la Gazette officielle du Québec, sauf s’il y a urgence ou si le projet vise des normes de nature fiscale. Or, le présent projet de loi prévoit que certaines dispositions réglementaires ne feront pas l’objet d’une publication avant leur adoption (article 11 in fine). Les dispositions visées par la dérogation portent sur les catégories d’immigrants, les demandes de certificats, les critères de sélection, les exemptions. Il s’agit donc de dispositions d’importance dont le contenu a sûrement été arrêté après mûre réflexion. D’où mon questionnement sur l’urgence de la situation. La dérogation est-elle vraiment nécessaire? La transparence ne devrait-elle pas l’emporter? En cas d’urgence, ne serait-il pas plus simple d’invoquer la Loi sur les règlements?
Conclusion
Le projet de loi présenté par la ministre des Relations avec les citoyens et de l’Immigration apporte des modifications importantes à la loi actuelle en y insérant de nouvelles dispositions en raison de l’évolution de l’offre et de la demande en immigration.
Ainsi, l’augmentation considérable de l’offre en provenance de certaines régions du monde a amené un « ajustement » législatif afin de mieux gérer les flux migratoires pour les adapter aux besoins du Québec.
Si j’approuve cette démarche d’actualisation, je souhaite toutefois que l’introduction des nouvelles règles se réalise dans la transparence et, à cet égard, des précisions s’imposent.
Notes
- Des valeurs partagées, des intérêts communs, plan d'action 2004-2007, p. 8. [retour au texte]
- L.R.Q., c. J-3, art. 4 et 5. [retour au texte]
- L.R.Q., c. R-18.1, art. 8 et 12. [retour au texte]
© Le Protecteur du citoyen 1999-2011